Пересмотр Союзного договора Беларуси и России: причины и последствия
Договор о создании Союзного государства Беларуси и России был заключен почти 20 лет назад, и эксперты и парламентарии Москвы и Минска не раз заявляли о необходимости обновления Союзного договора. Особенно актуально это стало с созданием в 2015 г. Евразийского союза. Необходимость привести договор в соответствие с существующей реальностью высказывалась и в начале прошлого года, а в январе этого года тема была поднята в очередной раз: министр финансов РФ Антон Силуанов заявил, что Россия готова предложить Беларуси обновление договора Союзного государства. Научный сотрудник Билефельдского университета (Германия) Анатолий Бояшов в своей статье объяснил, каким образом Конституция Союзного государства могла бы укрепить позиции России и Беларуси на международной арене, почему Союзному государству нужны новые структуры и зачем Союзный договор необходимо обновлять именно сейчас.
Зачем Союзному государству конституция
В декабре 2018 г. Беларусь и Россия решили уточнить положения Договора о Союзном государстве. Решение было принято в ходе встреч на высшем уровне. Подготовительной работой занимается межправительственная рабочая группа. Помимо инвентаризации Союзного договора, рабочая группа ведет переговоры по ценообразованию на энергоносители. Окончательное решение по Договору будет приниматься на высшем уровне.
От этого решения зависит будущее социально-экономическое развитие как Беларуси и России, так и ЕАЭС в целом. Поэтому вокруг этого решения поднят шум в СМИ и социальных сетях. Распространяются мифы о «геополитических замыслах Кремля», «аншлюсе Беларуси», о том, что Россия якобы «специально» реализует налоговый маневр, чтобы лишить Беларусь льготы на энергоносители. Одним из мифов стала идея о том, что Владимир Путин намерен принять Конституцию Союзного государства, учредить пост Президента Союзного государства и таким образом продлить срок своих полномочий, но уже как президент двух стран.
На мой взгляд, конечная цель этих слухов – препятствование укреплению структуры Союзного государства. Это попытки сформировать негативное отношение как к отдельным положениям, так и к Договору в целом. Например, вышеуказанный миф нацелен дискредитировать Ст.2, п.3 Договора: «По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции».
Очевидно, как само Союзное государство не является государством, так и потенциально принятая Конституция Союзного государства навряд ли будет выше национальных конституций. Этот договор может носить другое название, скажем, Конституционный акт.
Конституция Союзного государства могла бы, например, зафиксировать международную правосубъектность этой организации, декларировать основные ценности, четко определить компетенции и полномочия новых структур, при необходимости реформировать существующие структуры.
Это позволило бы Союзному государству заключить договоры о сотрудничестве с евразийскими интеграционными объединениями, а также усилило бы структурные позиции Беларуси и России в системе ООН.
Направления развития
Нужно ли вообще создавать новые структуры, с учетом того, что развивается Евразийский экономический союз? Думается, что да. Союзное государство позволяет быстрее интегрировать экономики, является своего рода двигателем евразийской интеграции, «вдвоем» проще договориться, чем «впятером». А чтобы Союзное государство не противоречило ЕАЭС, необходимо согласовать положения Союзного договора, принять Конституцию Союзного государства.
В 1999 г. Россия и Беларусь решили создать 8 структур: Высший Государственный Совет, Постоянный комитет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетную палату, Единый эмиссионный центр, Комиссию по правам человека. Четыре первые структуры были созданы.
По мнению Госсекретаря Союзного государства Григория Рапоты, Минску и Москве целесообразно подумать над вопросом создания суда и счетной палаты. По заявлению Дмитрия Медведева, можно двигаться к созданию «… единого эмиссионного центра, единой таможенной службы, суда, счетной палаты». Таблица 1 предлагает посмотреть на возможные направления углубления интеграции Союзного государства.
Таблица 1. Возможные направления углубления интеграции Союзного государства
| Направление на основе Договора
|
Структура на основе Договора
|
Положение Договора |
| 1. Формирование единой правовой системы | Конституция | Ст.2, п.1, п.3 |
| 2. Единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика | Единый эмиссионный центр | Ст.13, п.1, Ст.17, Ст.20, Ст.22, Ст.23 |
| 3. Единое толкование Договора, нормативных актов СГ, вопросов Союзного гражданства | Суд | Ст.2, Ст.14, п.6, п.9, Ст.50-54 |
| 4. Контроль за финансами СГ | Счетная палата | Ст.55-58 |
| 5. Международная деятельность, реализация и защита прав и свобод, проведение согласованной внешней политики | Комиссия по правам человека | Ст.2, Ст.16, п.1, Ст.17 |
| 6. Совместная оборонная политика | - | Ст.2, Ст.17, Ст.18, |
| 7. Объединенные транспортная и энергетическая системы | - | Ст.17 |
| 8. Единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих стран, международных организаций и объединений | - | Ст.17 |
| 9. Статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных | - | Ст.17 |
По указанным направлениям в 1999 г. было согласовано создание пяти структур. Из этих пяти структур значительно легче продвинуться вперед по Конституции, Суду, Счетной палате. Причина в том, что эти три структуры уже проработаны: подготовлена рабочая версия Конституционного акта Союзного государства, уже в текущей версии Договора определены компетенции и структура Суда и Счетной палаты. Положения по Единому эмиссионному центру и Комиссии по правам человека предстоит согласовать. Вероятно, по данным структурам уже проведена подготовительная работа.
Наиболее важным является создание Суда. Через его решения Союзное государство может двигаться к основной намеченной цели – формированию единой правовой системы.
При этом Суд должен быть субсидиарным по отношению к Верховным судам, Конституционным судам РБ и РФ, а потому необходимо принятие Конституции Союзного государства – чтобы Суд был ответственен за толкование Конституции СГ. Суду можно передать полномочия арбитража, а Комиссии по правам человека – консультативного органа, рассматривающего обращения граждан по вопросам компетенций Союзного государства (например, гражданство, право на труд) и осуществляющего многостороннее сотрудничество в области прав и свобод. Комиссия по правам человека особенно актуальна в связи с формированием единого миграционного пространства. Без подобной структуры люди будут обращаться в Европейский суд по правам человека. Кроме этого, Комиссия могла бы вести научно-аналитическую деятельность в пределах своей компетенции.
Достижения и перспективы
Можно ли сказать, что Договор о Союзном государстве не реализуется? Едва ли. Интеграционные соглашения всегда готовятся на стратегическую перспективу. В мире нет ни одного соглашения региональной экономической интеграции, положения которого были бы реализованы на 100% со вступлением соглашения в силу. Можно ли сказать, что Договор реализован в полной мере? Едва ли. Сделано много, но недостаточно. Именно в этом лежат корни постоянно возникающих вопросов, в т.ч. по ценам на энергоносители. Не согласованы правовые процедуры, подходы в модернизации субъектов хозяйствования.
Что уже сделано? В рамках Союзного государства решены вопросы признания дипломов, научных степеней, начисления и выплаты пенсий. Учреждены премии и конкурсы для молодежи, для деятелей искусства. Решен вопрос обеспечения большинства прав граждан двух стран на территории друг друга. Программы Союзного государства – а их 57 – это и создание сети доноров стволовых клеток и костного мозга, и дистанционное зондирование Земли из космоса, и инновационное развитие картофеля, и внедрение технологий диагностики и лечения пострадавших от последствий аварии на ЧАЭС, и многое другое.
В рамках Союзного государства осуществляется интеграция крупных промышленных предприятий Беларуси и России. Союзное государство – это и координация министерств иностранных дел и министерств обороны, пограничное, военно-техническое и оборонно-промышленное сотрудничество, сотрудничество в области технологий и защиты данных. Важным направлением является реализация программ по объективному отражению исторической действительности.
Можно ли сказать, что текущая международная ситуация позволяет сделать шаг вперед? Совершенно точно.
Союзный договор был написан под влиянием идей «общего европейского дома» – построения общего рынка с ЕС.
Идея «общего европейского дома», предложенная еще в ходе встречи Никиты Хрущева с Шарлем де Голлем в Париже в 1960 г., не привела к общему рынку ни после объединения Германии, ни после развала СССР. В 1999 г. более влиятельной оказалась идея постепенного вхождения в рынок ЕС. Сейчас же идея войти в «общий европейский дом» сохраняется, но изменился план – сначала единый рынок ЕАЭС, а затем уже межрегиональные соглашения, включая ЕС – ЕАЭС. На первый план выходят рынки стран Центральной Азии и Китая. Потому и нужно «сверить» часы по положениям Договора, актуализировать их, сконцентрироваться на том, что служит общим интересам, задействовать имеющийся договорный и структурный потенциал.
Согласование Договора необходимо в связи с углублением развития Евразийского экономического союза – построения единого рынка нефти, газа, электроэнергии к 2025 г.
Укрепляются функциональные интеграционные структуры – секретариаты евразийских объединений. Евразийским интеграционным объединениям необходимо избежать дублирования функций. Необходимо точно определить компетенции и полномочия каждой структуры, обеспечить их взаимодействие.
Кстати, несмотря на то что в академической литературе за интеграционными структурами закрепилось название «наднациональные» (от англ. «supranational»), термина «наднациональный» нет в Союзном договоре, а в Договоре о Евразийском экономическом союзе и Приложениях к нему он встречается лишь дважды: ст.38 – о том, что у ЕАЭС нет наднациональной компетенции в сфере торговли услугами с третьими сторонами, ст.103, п.2 – о создании наднационального органа по регулированию финансового рынка в Алматы в 2025 г. Поэтому укрепление Союзного государства – это не передача суверенитета на некий абстрактный «наднациональный» уровень, а конкретное усиление координации двух государств, обеспечение социального и экономического прогресса, увеличение и реструктурирование финансирования, создание новых рабочих мест и переход к активному продвижению интересов Беларуси и России на международной арене.
Евразия.Эксперт. 03.02.2019
