Не рвать и не выполнять. Есть ли шансы у Минска-2 после четырех лет переговоров
Олег Игнатов, политолог, заместитель директора Центра политической конъюнктуры
И в Кремле, и на Западе понимают, что Киев не сможет выполнять политический блок Минских соглашений во время избирательных кампаний. Поэтому и в 2019 году мирный процесс, скорее всего, не приведет к конкретным результатам. Участники переговоров будут ориентироваться скорее на будущее и думать, как вернуть позитивную динамику в выполнение Минских соглашений после того, как украинцы изберут президента, а новый состав Верховной рады сформирует правительство.
Комплекс мер по выполнению Минских соглашений (Минск-2), одобренный 12 февраля 2015 года, после четырех лет переговоров так и не был реализован. Можно сказать, что минский процесс зашел в тупик еще в 2015 году: сначала стороны не смогли добиться полного прекращения огня и отвода тяжелых вооружений в оговоренные зоны, затем Украина без согласования в Контактной группе изменила формулировки закона об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, а поправки в Конституцию, содержащие ссылку на этот закон, не были рассмотрены Верховной радой во втором чтении.
2018 год также следует признать потерянным для урегулирования конфликта на востоке Украины. Хотя переговоры и консультации в различных форматах продолжались весь год, позиции их участников не сблизились ни по одному из основных вопросов урегулирования.
Доверию между переговорщиками мешает груз невыполненных обещаний – решений, согласованных в нормандском формате и в рамках Контактной группы в предыдущие годы. И дорожная карта по реализации Минска-2 (согласованная в Берлине в 2016 году), и решение «нормандской четверки» юридически закрепить особый статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей (принято в Париже в 2015 году), и рамочное решение о разведении сил и средств в трех населенных пунктах в Донбассе (принято в рамках минской группы в 2016 году) остались на бумаге. Весь прошедший год Россия требовала соблюдения этих договоренностей в качестве ключевого условия для проведения саммита «нормандской четверки» на высшем уровне.
Главным в мирным процессе по-прежнему остается вопрос о мандате возможной миссии ООН в Донбассе – насколько такой мандат будет соответствовать Минским соглашениям и политическим реалиям на Украине. Предложение президента России Владимира Путина ввести в Донбасс охранную миссию «голубых касок», внесенное в виде проекта резолюции в Совет Безопасности ООН, не стало основой для компромисса.
Россия и Запад/Украина продолжают по-разному понимать характер и цели миссии. Кремль настаивает на слабом мандате, ограниченном охраной Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ во всей зоне конфликта. Вашингтон, Киев, Париж и Берлин продвигают формат миротворческих сил, которые займутся не только обеспечением безопасности, но и созданием временной гражданской администрации – посредника и надзирателя в процессе восстановления украинского суверенитета над неподконтрольными территориями Донбасса.
Много помех для переговоров создавали и внешние факторы: дальнейшее ухудшение российско-американских отношений, конфликт в Керченском проливе, создание автокефальной украинской церкви, убийство лидера ДНР Александра Захарченко, после которого в ДНР и ЛНР решили провести отложенные выборы глав республик и депутатов народных собраний.
Cамый негативный итог прошедшего года связан с гуманитарной сферой. Конфликтующие стороны не развили успех, достигнутый 27 декабря 2017 года, когда состоялся самый масштабный обмен пленными с начала войны в Донбассе, и, вопреки предварительно достигнутой договоренности, не пришли к соглашению о новом обмене.
Скромные результаты
Тем не менее нельзя сказать, что четвертый год Минска-2 прошел совсем безрезультатно. Во-первых, наметился определенный прогресс в сфере безопасности. Во-вторых, в политическом плане украинские власти удержались от торпедирования Минских соглашений и технически продлили закон об особом статусе.
По итогам года снизилась интенсивность вооруженного противостояния. Согласно данным миссии ОБСЕ, количество нарушений режима прекращения огня и случаев использования тяжелых вооружений пошло на спад. В 2018 году в запрещенных Минскими соглашениями зонах было зафиксировано около 3800 единиц тяжелого вооружения, что примерно на 6% меньше, чем годом ранее.
Отмечается и снижение жертв среди мирного населения. С начала 2018 года по 17 декабря потери среди гражданских лиц сократились вдвое по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Количество раненых уменьшилось на 52% и достигло самого низкого уровня с начала конфликта. Всего с 1 января по 19 декабря 2018 года погибло 43 человека, ранено – 182.
Снижение числа жертв и количества обстрелов произошло в условиях непрекращающейся позиционной войны, протекающей внутри серой зоны на линии разграничения. В декабре советник президента Украины Юрий Бирюков объявил, что практически вся серая зона («две трети территории») взята под контроль украинскими силовиками. В тактическим плане это означает, что стороны опасно сблизились на большей части линии разграничения. Это повышает риски локальных боев и новых жертв.
Некоторое падение интенсивности противостояния указывает на то, что противоборствующие стороны располагают достаточными средствами для обеспечения своей безопасности. Вероятность возобновления крупного вооруженного конфликта по образцу 2014 – начала 2015 года остается низкой, но каждая из сторон предпочитает сохранить за собой возможность использовать силовые аргументы (то есть провоцировать локальные эскалации на линии разграничения) в будущих переговорах.
В октябре 2018 года президент Украины Петр Порошенко продлил действие закона об особом статусе Донбасса до конца 2019 года. В соответствии с документом особый статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей вступит в силу только после прекращения «оккупации» этих районов (на основании закона «О реинтеграции Донбасса» от 20 февраля 2018 года).
Безусловно, большую роль в консолидации позиции украинских властей вокруг продления закона сыграли Соединенные Штаты. Однако закон не удовлетворяет ключевому требованию России и непризнанных республик – не вводит особый статус де-факто. Тем не менее он, по словам специального представителя Госдепартамента США по вопросам Украины Курта Волкера, хотя и не улучшает, но и не ухудшает ситуацию в Донбассе. Благодаря этому закону формально сохраняется по сути единственное достижение в реализации политических пунктов Минска-2, пусть и не доведенное до конца.
Кризис форматов
О том, что мирный процесс зашел в тупик и сторонам не удается согласовать общую повестку переговоров, свидетельствует кризис двух основных форматов – «нормандской четверки» и трека Сурков – Волкер.
«Нормандская четверка» (Россия, Германия, Франция и Украина) играет роль одновременно гаранта и верификатора выполнения Минска-2 и связанных с ним договоренностей. Все ключевые решения по имплементации комплекса мер принимаются на ее уровне.
Однако в прошлом году не было ни одной встречи в нормандском формате на уровне лидеров стран, несмотря на периодически возникающие инициативы по ее организации. Последний саммит «четверки» прошел в Берлине 19 октября 2016 года, а последний совместный телефонный разговор лидеров – 22 августа 2017 года. В марте 2018 года «четверка» ограничилась публикацией совместного заявления, подтвердив приверженность Минским соглашениям и пообещав рассмотреть «возможные пути ускорения осуществления договоренностей в предстоящие месяцы».
Тем не менее интенсивность двусторонних и трехсторонних контактов в рамках «четверки» остается высокой. Например, Путин и Порошенко официально дважды разговаривали по телефону в 2018 году. Однако 5 декабря, после возникшей паузы, Путин сообщил, что отказывается от дальнейших телефонных переговоров с украинским президентом, поскольку не хочет принимать участие в его избирательной кампании.
Единственным большим мероприятием в нормандском формате стала встреча глав МИД в Берлине 11 июня 2018 года. После ее завершения участники переговоров ограничились тем, что огласили свои разногласия по ключевым вопросам мирного урегулирования. Глубина разногласий была заметна уже по тому, что Германия, Франция и Украина назвали главной темой переговоров вопрос о миссии ООН, а Россия акцентировала внимание на несоблюдении договоренностей, достигнутых на саммитах «четверки» в 2015 и 2016 годах.
Глава российского МИДа Сергей Лавров потребовал завершить отвод войск в последнем из трех «пилотных» районов, станице Луганской, и юридически закрепить «формулу Штайнмайера», то есть изменить украинское законодательство об особом статусе таким образом, чтобы отдельные районы смогли получить автономию на временной основе в день проведения местных выборов, а на постоянной – после признания выборов состоявшимися представителями Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ ОБСЕ).
Российские представители дали понять, что на встречу лидеров в нормандском формате рассчитывать не стоит, пока эти договоренности не будут выполнены украинской стороной. Более того, Москва выразила сомнения в целесообразности новых встреч и на министерском уровне. По словам Лаврова, «дальнейшие встречи на уровне министров будут карикатурными, потому что прямые указания президентов игнорируются».
Созданный в 2017 году переговорный формат между помощником президента России Владиславом Сурковым и спецпредставителем Госдепартамента Куртом Волкером, ставший основной площадкой для обсуждения участия ООН в реализации Минских соглашений, также был фактически заморожен. Личная встреча Суркова и Волкера в Дубае 26 января 2018 года стала последней, хотя с тех пор между ними поддерживается постоянная переписка.
Поначалу нежелание договариваться о новой встрече объясняли возникшим недопониманием между переговорщиками. В Дубае Сурков предварительно одобрил идею Волкера о поэтапном развертывании миротворческой миссии ООН, если она будет сопровождаться таким же поэтапным выполнением Киевом политических пунктов Минска-2. Но последующее уточнение этого плана не устроило российскую сторону.
Позже на первый план вышло публичное поведение американского дипломата, которое в Кремле восприняли как попытку разговаривать с Россией с позиции силы. Волкер сделал ряд заявлений о введении новых антироссийских санкций и роспуске республик, после чего в Кремле сочли, что сам факт встречи с ним будет неверно истолкован американцами как проявление слабости и сигнал о готовности идти на неприемлемые компромиссы под внешним давлением.
Затем уже сам Волкер отменил встречу, намеченную на декабрь, из-за кризиса в Керченском проливе и ареста украинских моряков. Российский МИД дал понять, что считает полезным сохранить этот канал взаимодействия, но спецпредставитель Госдепартамента вновь публично увязал встречу с освобождением украинских моряков, что выглядело как ультиматум.
Дефицит компромисса
Россия и Украина в принципе согласны с идеей разместить в Донбассе «голубые каски». Но дальше начинаются пока непреодолимые разногласия. По словам министра иностранных дел Украины Павла Климкина, между представлениями Москвы и Киева о мандате «голубых касок» «лежат миры».
В целом эти разногласия можно свести к пяти пунктам.
Во-первых, прежде чем говорить о миротворческой миссии, важно понимать, что Кремль до сих пор не дал согласия на изменение своего проекта резолюции о вооруженной миссии по охране миссии ОБСЕ и тем более не отказался от него. Российские официальные лица выступают категорически против миротворческий миссии, которая установила бы контроль над территорией и взяла на себя функции обеспечения безопасности (совместно с полицейским компонентом) и разоружения ополченцев. В Москве такой проект несколько раз называли «оккупацией» Донбасса. Слова Лаврова, что идеи США относительно миротворческой миссии полностью разрушают Минские договоренности, по крайней мере в настоящий момент, не оставляют возможности для компромисса.
В свою очередь, идею России о размещении охранной миссии не поддерживают ни на Западе, ни на Украине, полагая, что она приведет к замораживанию конфликта и не позволит Киеву восстановить суверенитет над Донбассом. Порошенко утверждает, что миротворцы ООН не будут «эскорт-сервисом для наблюдателей ОБСЕ». По его мнению, они «должны создавать мир и иметь мандат ответственности на оккупированной территории».
Вместе с тем Россия все-таки оставила некоторое пространство для компромисса в этом вопросе. Путин отмечал, что, если Запад настаивает на миротворческом мандате, то его следует согласовать с республиками в ходе переговоров. Германия и Франция осторожно допускают, что республики должны каким-то образом дать добро. Однако и США, и Украина отказываются, опасаясь, что это может привести к фактическому признанию властей ДНР и ЛНР.
Во-вторых, даже если Россия согласится на поэтапное развертывание миротворческой миссии (например, сначала на линии разграничения, затем в крупных городах, затем на всей остальной неподконтрольной территории, включая границу), то возникает проблема последовательности военных и политических шагов, которая не решена в рамках Минских соглашений.
Российский проект охранной миссии не подразумевает такой жесткой синхронизации: «голубые каски» размещаются на линии разграничения после прекращения огня и далее сопровождают миссию ОБСЕ по всей зоне конфликта. Киеву не придется проводить никакой предварительной политической работы.
Если же в Донбассе разместят миссию ООН с мандатом на всю территорию и разоружение, то перед этим вооруженные люди в ДНР и ЛНР должны получить гарантии, что ситуация не будет использована для пересмотра итогов конфликта в пользу Киева. На практике это означает необходимость принять закон об амнистии, запустить конституционный процесс и временно ввести особый статус – как минимум на тот период, пока миссия ООН не установит полный контроль над территорией ДНР и ЛНР. Однако украинские власти если и готовы говорить об особом статусе и амнистии, то только после размещения миротворцев ООН в зоне конфликта. В результате компромиссная дорожная карта, которая увязывала бы Минск-2 и мандат миссии ООН, так и остается несогласованной.
В-третьих, существует отдельная проблема «начальных условий», ответственность за которые в большей степени ложится на Киев. Дело в том, что «голубые каски» должны зайти на уже сравнительно безопасную территорию, что подразумевает неукоснительное соблюдение соглашения о прекращении огня и концентрацию вооруженных ополченцев и тяжелой техники в оговоренных местах. В противном случае не исключена ситуация, когда войскам ООН придется разоружать ополченцев силой, что рассматривается Москвой, Вашингтоном и европейскими участниками «четверки» как недопустимый сценарий развития событий.
Но чтобы такие «начальные условия» были созданы, Украина опять-таки должна либо дать серьезные гарантии выполнения своих политических обязательств (хотя сейчас нет даже общего понимания, в чем такие гарантии могут выражаться), либо реально приступить к их выполнению. Киев же не доверяет республикам и опасается, что отвод войск, если он начнется, не будет симметричным.
В-четвертых, в России не принимают идею установления временной военно-гражданской администрации ООН, поскольку видят в ней инструмент ликвидации политических структур республик на слишком раннем этапе урегулирования, когда еще не созданы надлежащие гарантии, что может превратить победителей в побежденных. Лавров назвал неприемлемыми попытки «превратить [миссию] в некую военно-политическую комендатуру, которая возьмет всю территорию самопровозглашенных республик… и сама уже будет решать, кого избирать и как избирать». Со своей стороны, Волкер настаивает, что роспуск ДНР и ЛНР является одним из необходимых условий мира и что Россия должна дать однозначный сигнал, что она будет участвовать в этом процессе.
В Москве в этой связи предпочитают осторожно говорить о трансформации республик в отдельные районы, опираясь на то, что Минские соглашения допускают разные трактовки. Минск-2 описывает процесс восстановления суверенитета с помощью очень расплывчатой формулировки – диалог Киева с избранными представителями отдельных районов. Запад и Украина возражают, что было бы логично заполнить пробелы в Минских соглашениях с помощью ООН и что лишь в этом случае процесс передачи суверенитета Киеву будет необратимым. В любых схемах, подразумевающих прямой диалог между центром и районами, они видят риск, что процесс может быть остановлен в результате произвольного решения одной из сторон.
Наконец, в-пятых, Минские соглашения требуют создать очень надежные гарантии для установления мира (закрепить в Конституции Украины постоянный особый статус с довольно широкими полномочиями отдельных районов). Вместе с тем реальные процессы на Украине (языковые разногласия, внесение в Конституцию пунктов о вступлении страны в НАТО и ЕС, закон об образовании, признание неподконтрольных районов оккупированными территориями) и в республиках (создание государственных и силовых структур, экономическое взаимодействие с Россией, политика в сфере языка и образования) все больше расходятся с идеальным планом – Минскими соглашениями. Республики и Украина уже достаточно далеко разошлись в разных направлениях, и, чтобы создать такие гарантии, им потребуется сделать слишком много шагов назад, для чего нет ни политических условий, ни политической воли, ни, скорее всего, общественной поддержки.
Еще один потерянный год
Сейчас главное обстоятельство, влияющее на мирный процесс, – это президентские и парламентские выборы на Украине. И в Кремле, и на Западе понимают, что Киев не сможет выполнять политический блок Минских соглашений во время избирательных кампаний, а значит, мирный процесс не сможет выйти из тупика.
После заключения первых и вторых мирных договоренностей украинские власти не создали политической коалиции в их поддержку. Поэтому для любого украинского политика поднять тему особого статуса и амнистии означает потерять значительную часть популярности. А избирательные кампании этого года могут превратиться в соревнование перечеркивающих Минские соглашения жестких заявлений, которые будут делать кандидаты для мобилизации сторонников.
Например, 22 января президент Порошенко вопреки мирным договоренностям заявил, что «Украина является унитарным государством с одним государственным языком, так записано в Конституции, и никаких федераций и никаких специальных статусов». К этому он добавил, что Украину устроит только «мир на украинских условиях с учетом украинских национальных интересов, включая интересы национальной безопасности».
Все это означает, что и в 2019 году мирный процесс, скорее всего, не приведет к конкретным результатам. Участники переговоров будут ориентироваться скорее на будущее и думать о том, как вернуть позитивную динамику в выполнение Минских соглашений после того, как украинцы изберут президента, а новый состав Верховной рады сформирует правительство.
Минские соглашения обозначают проведение местных выборов как рубежную точку в восстановлении суверенитета Киева над Донбассом, поэтому дипломатические усилия будут направлены на то, чтобы вписать реализацию Минска-2 (усиленного или не усиленного ООН) в выборы местного уровня, назначенные на Украине на 25 октября 2020 года. Первым тестом тут станет вопрос продления временного закона об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, которым займется новый созыв Верховной рады в декабре 2019 года.
Кроме того, существует еще один риск для Минска-2 – возможное поражение Порошенко на президентских выборах. Его основные конкуренты – Юлия Тимошенко и Владимир Зеленский – сегодня выступают с популистскими заявлениями, которые ставят под большой вопрос, насколько Украина будет привержена своим обязательствам в случае их победы.
Московский Центр Карнеги. 12.02.2019
