«Постреволюционной» Армении требуется работа над ошибками
Арег Галстян, к.и.н., американист, эксперт РСМД
Первый этап «бархатной революции» в Армении завершился 14 января 2019 г. с официальным стартом работы нового состава Национального собрания, избранного на прошлогодних досрочных парламентских выборах. Блок (или альянс) «Мой шаг», возглавляемый премьер-министром Николом Пашиняном, имеет статус партии абсолютного большинства (88 мест), две другие партии — «Процветающая Армения» и «Светлая Армения» занимают 26 и 18 мест соответственно. Эти силы во главе с Гагиком Царукяном (Процветающая) и Эдмоном Марукяном (Светлая) по своему составу являются более монолитными структурами, чем «Мой шаг» — сборная солянка из различных политических, идеологических и социальных групп, условным ядром которой выступает партия «Гражданский договор». В ближайшее время будет сформировано правительство — главный орган исполнительной власти, и весь государственный механизм приступит к выполнению своих обязательств. Ввиду чрезмерной персонификации политических процессов и избыточного влияния личностного фактора сложно предугадать состав нового правительства и еще труднее понять, смогут ли партии меньшинства сформировать условный оппозиционный блок.
Однако уже сейчас очевидно, что системные проблемы, накопившиеся за долгие годы, потребуют от властей новых качественных профессиональных подходов во внутренней и внешней политике. С точки зрения идеологических нарративов в парламенте находятся две группы, ориентированные на либеральную демократию («Мой шаг» и «Светлая Армения») и правоцентристские идеи («Процветающая Армения»). Иными словами, по основным вопросам мнение либералов будет иметь явно преобладающий характер. При этом важно подчеркнуть, что процесс принятия решений в армянской действительности (впрочем, как и на всем постсоветском пространстве) больше зависит от совершенно конкретной ситуационной конфигурации, чем от партийной или идеологической дисциплины. В этих условиях значительная часть ответственности будет перекладываться на правительственные плечи и лично на премьера Пашиняна, с которым основная часть граждан связывает большие надежды. Как народный лидер он добился поставленных задач, но с отставкой экс-президента Сержа Саргсяна и поражения Республиканской партии трансформировался и его политический статус. Теперь главный экзамен для Пашиняна как государственного деятеля заключается в формировании реальной политической системы.
Основная задача в этом направлении заключается в создании системы сдержек и противовесов. Пашинян объективно заинтересован в делегировании части ответственности иным ветвям власти и институтам, что означает равномерное перераспределение властных полномочий. Более того, будучи опытным деятелем и политическим организатором, он видит реальные профессиональные возможности и способности своего окружения. Небольшой период с момента отставки Саргсяна до досрочных выборов оголил проблему серьезного кадрового голода. Примечательно, что премьер-министр затронул тему сдерживающих механизмов на последней встрече с президентом республики Арменом Саркисяном и получил весьма положительный отзыв. Это означает, что в скором времени могут быть предприняты меры по внесению изменений в действующую Конституцию, которая была принята по итогам референдума 2015 г. и подвергнута резкой критике самим Николом Пашиняном и его однопартийцами — членами оппозиционного блока «Елк» (Выход). Логичными с точки зрения минимизации политических рисков представляются шаги по балансировке взаимоотношений между правительством и парламентом, с одной стороны, и правительством с президентской администрацией, с другой (при сохранении независимости судов всех инстанций).
В целом работа разных властных институтов может быть поделена на два блока — внутренний и внешний. Преобразования в экономической сфере и социальные реформы станут безусловным приоритетом. Основная проблема — привлечение иностранных инвестиций. Ограниченный двухмиллионный рынок, среднедушевое номинальное ВВП в 3,5 тыс. долл. и малый оборот розничной торговли (2,8 млрд долл.) делают страну непривлекательным субъектом для зарубежных инвесторов. Официальный Ереван будет вынужден принять существующие реалии до того, как приступит к проведению экономических реформ, реализации репатриационной политики и формированию благоприятных условий для привлечения иностранного капитала. Первое — это ориентированность на диаспоральный капитал (крупный, средний и малый), заработки трудовых мигрантов и финансовые возможности России. Крупные армянские общины по всему миру с момента объявления независимости и до сегодняшнего дня остаются важным элементом финансовой и экономической безопасности Армении. За последние 5 лет физическими лицами в страну было переведено более 9 млрд долл., что превышает объем экспорта за аналогичный период на 0,8 млрд долл. Крупные инфраструктурные проекты были осуществлены при поддержке западных (прежде всего американских) и российских бизнесменов армянского происхождения.
С закрытием фонда «Линси» в 2008 г., созданного американо-армянским миллиардером Кирком Керкоряном, основным крупным диаспоральным источником стали российские армяне. По ряду причин у нынешних властей пока не сложился диалог с основными представителями армянской общинной финансовой элиты в России, а западные армяне сегодня уже не обладают прежним потенциалом. Необходимо также подчеркнуть, что наиболее состоятельные слои общин за последние 10 лет предпочитают заниматься благотворительностью, нежели инвестированием. По-прежнему неизменным остается лидирующая роль Москвы как главного инвестора в армянскую экономику: «Роснефть Армения», «АрмРосГазпром», «ЮКЖД», «Вивасел-МТС», «Ростелеком», «Росгосстрах Армения» и т.д. За последние три года Армения последовательно занимала последнюю строчку среди стран ЕАЭС по объему привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ), а объем накопленных ПИИ составляет всего 4 млрд долл. При этом просматривается динамика возрастания ПИИ со стороны членов ЕАЭС в Грузию, Азербайджан и Украину. Совокупные чистые инвестиционные потоки в реальный сектор армянской экономики с января по сентябрь прошлого года составили чуть больше 100 млн долл. (в Грузию за аналогичный период пришло 998 млн долл.).
Другое важное направление — индустриализация (развитие высоких технологий и военно-промышленного комплекса). Однако для этого необходимо кардинально изменить научно-образовательный базис. Главный ВУЗ страны — Ереванский государственный университет занимает 2746 место в мировом рейтинге, а Медицинский университет расположился на 6904 месте. Для сравнения Тегеранский университет находится на 390 месте, турецкие ВУЗы «Сабанчи» и «Коч» не один год удерживаются на 351 и 401 местах соответственно, Бакинский государственный университет — на 801 месте, а Тбилисский государственный университет находится на 1001 месте. Не лучше обстоят дела и по таким показателям, как научные публикации (по данным 2017 года, 93 место в мире) и патенты (88 строчка). Наиболее перспективными представляются отрасли сельского хозяйства и туризма. В сельском хозяйстве занято примерно 35% работающих граждан, а историческое наследие и гастрономическое разнообразие могут служить важными платформами для развития туристической сферы (несмотря на то, что последний доклад World Travel and Tourism Council поставил Армению на 119 строчку в списке стран по росту потенциальных доходов от туризма к ВВП).
Специфика Армении заключается в том, что успех преобразований во внутренней политике неразрывно связан с внешней конфигурацией. Две из четырех границ — с Турцией и Азербайджаном — блокированы, а связь с Москвой осуществляется через Грузию. Ереван является гарантом безопасности непризнанной Нагорно-Карабахской Республики, и продвижение идеи ее международного признания — основной приоритет внешней политики страны и ее лоббистских структур по всему миру. Основной внешний источник безопасности — это Россия, с которой у армянской стороны имеются тесные двусторонние и многосторонние связи (ОДКБ). Москва продает Еревану оружие по внутренним льготным ценам и имеет наиболее серьезные механизмы влияния в регионе среди трех постоянных сопредседателей Минской группы ОБСЕ по урегулированию карабахско-азербайджанского конфликта. Сложная геополитическая ситуация заставляет любую власть в Армении быть реалистами и вести ювелирную международную политику, балансируя между ведущими глобальными игроками и организациями. Попытка слома баланса путем резких и непродуманных шагов может привести к непредсказуемым последствиям. По многим объективным (отсутствие стратегии у новых властей) и субъективным (непрофессиональные точечные действия) причинам прошлый политический год стал крайне нервозным для внешней политики Армении.
В отношениях с Россией основным барьером для новых властей является отсутствие целостного представления о принципах и основах принятия политических решений в Москве. Длительное время широкая армянская общественность была недовольна тем, что партнеры по ЕАЭС зачастую принимали решения без учета интересов Еревана. Различные процессы, включая интенсивное экономическое и военно-техническое сотрудничество России и Беларуси с Азербайджаном, привели к определенному разочарованию граждан Армении. В связи с этим для Пашиняна важно показать своим избирателям, что отныне власти будут руководствоваться своими национальными интересами и открыто говорить о тех проблемах, которые могли по разным причинам замалчиваться предыдущими властями. Иными словами, внешняя политика для нынешних лидеров является инструментом укрепления своих внутренних позиций. Однако сложное положение Армении и отсутствие серьезных инструментариев регионального и глобального влияния требуют крайней осторожности в международных делах и наличия разграничительных линий.
Показательным в этом отношении стал инцидент с уже бывшим генеральным секретарем ОДКБ Юрием Хачатуровым, который, будучи лицом организации со статусом «международного чиновника», был арестован соответствующими армянскими правоохранительными структурами. Официальный Ереван воспринимал это исключительно своим внутренним делом, а Хачатурова как своего гражданина, проходящего по специальному расследованию. Подобный шаг имел позитивный краткосрочный эффект в собственной стране, но привел к ряду внешнеполитических потерь. Во-первых, армянская сторона понесла репутационные издержки (удар по имиджу организации, членом которой является и сам Ереван). Во-вторых, Армения потеряла де-факто возможность пролонгации данной должности за своим кандидатом, и уже сегодня понятно, что следующим главой организации станет белорус Станислав Зась. Понимание бессмысленности и необдуманности этого шага пришло позднее, и армянской стороне стало очевидно, что применение права «вето» приведет к еще большим потерям. С высокой долей вероятности де-юре решение будет принято в соответствии со статьей «12» Устава ОДКБ, где отмечается, что «Совет вправе принимать решения в «ограниченном формате» при условии, что ни одно из государств-членов не возражает против такого порядка принятия решения».
В целом прошлый год завершился на неприятных нотах, включая повышение «Газпромом» цены на газ. Главными преградами росийско-армянских отношений в текущем году остаются проблемы выстраивания институциональных системных взаимоотношений между двумя странами, ограниченный характер межгосударственных связей (наиболее активны лишь прямые контакты между лидерами) и отсутствие красных линий между внутренней и внешней политикой. Необходимо преодолеть эти барьеры и сформировать новую модель двустороннего и многостороннего восприятия, основанную на принятии и признании взаимных интересов.
Одна из наиболее серьезных фундаментальных ошибок — нарратив о том, что достижения в области демократии должны быть заложены в основу внешней политики новых властей. Известно, что залог успешной внешней политики — это реализм (сила и ресурсы), предполагающий четкое понимание сопоставимости желаний и амбиций с прагматичными возможностями. Многие выступления новых армянских парламентариев были насыщены тезисами о необходимости использования ценностных достижений «бархатной революции» при выстраивании стратегии в отношениях с международными партнерами. Подобная форма выглядит крайне интересной, но пока не совсем понятно, каким будет ее практическое содержание. Для большинства глобальных игроков, включая США и Европейский союз, демократия не является самоцелью и уж тем более не служит основой внешнеполитического восприятия. Сама по себе «бархатная революция» не стала аргументом для Государственного Департамента, чтобы возобновить деятельность фонда «Вызовы тысячелетия» или увеличить безвозмездную финансовую помощь по правительственной линии. Ни ЕС, ни другие международные структуры, включая финансовые, не стали под впечатлениями гражданских движений в Ереване прощать внешние долги страны или давать кредиты на привилегированных условиях.
В подобной ситуации пока не созданы реальные содержательные альтернативы, крайне парадоксальными звучат речи, в которых тот же соседний Иран характеризуется как государство с авторитарным режимом. С точки зрения «реалполитик» Иран — это единственная страна, сохранившая открытой границу с Арменией, имеющая потенциал в качестве источника энергетической безопасности и где проживает одна из старейших и наиболее богатых армянских общин. Важна ли природа политического режима в Тегеране с точки зрения реализации интересов Еревана? Сомнительно, учитывая, что даже для таких фундаментальных оплотов демократических ценностей, как Великобритания, Германия и Франция этот элемент не является сколь-либо важной составляющей в отношениях с Ираном. Это не стало препятствием даже для американской неолиберальной элиты во главе с Бараком Обамой для ведения переговоров и подписания политического соглашения с Ираном. Даже супердержавы, обладающие более серьезной ресурсной базой, очень внимательны не только к внешнеполитической деятельности, но и к риторике ее исполнителей.
Аналогичные проблемы прослеживаются в отношениях с другим важным глобальным актором — Соединенными Штатами. Диалог с США, которые являются одним из постоянных сопредседателей Минской группы ОБСЕ и где проживает армянская община (1,5 млн), имеет принципиальное значение для Еревана. В первые годы независимости Вашингтон оказывал политическую, финансовую, гуманитарную и лоббистскую поддержку армянской государственности. Так, Армения получала крупнейшую безвозмездную финансовую помощь по линии Закона в «Поддержку свободы» 1992 г., непризнанная НКР была включена в правительственные программы, а раздел 907 запрещал любую помощь Азербайджану в связи с «незаконной блокадой наземной границы с Арменией». Однако с 2000-х гг. Ереван развивал стратегический диалог с Москвой, а Вашингтон выстраивал многоуровневые отношения с Баку в области энергетической безопасности. Нефтегазовые проекты в обход России, военная операция США в Афганистане (логистика) и использование азербайджанского фактора в иранском направлении усилили стратегическую значимость каспийской республики.
Последним ресурсом армянского влияния в Соединенных Штатах оставались лоббистские группы, которые находятся в глубоком кризисе. По состоянию на сегодняшний день, им не удается даже сохранить средний объем внешних ассигнований для Армении: 2001 г. — 100 млн, 2005 г. — 77 млн, 2008 г. — 69 млн, 2013 г. — 56 млн, 2017 г. — 31 млн, 2018 г. — 9 млн, в проект бюджета на 2019 г. заложены 6 млн долл. Конечно, столь значительные срезы связаны с объективной политикой сокращения всем странам, но это не затрагивает государства, имеющие организованных и влиятельных лоббистов в Вашингтоне. К примеру, у Израиля наблюдается динамика роста (2001 г. — 2,8 млрд, 2015 г. — 3,1 млрд, 2017 — 3,1 млрд, на 2019 г. — 3,3 млрд). Отсутствие у Еревана государственной повестки для диалога с американцами стало очевидно, когда не удалось организовать официальную встречу президента Дональда Трампа с премьером Николом Пашиняном (все ограничилось протокольной фотографией в ООН).
В региональной конфигурации Соединенные Штаты по-прежнему уделяют внимание двум направлениям — грузинскому и азербайджанскому. Особенное восприятие Тбилиси связано со стратегической ориентированностью этой страны в атлантическом направлении — углубление интеграции с ЕС и вступление в НАТО. Актуализация азербайджанского вектора, ослабленного в период президентства Обамы, связана с очередной республиканской стратегией «двойного сдерживания» России и Ирана. Серьезность намерений с американской стороны также подтверждается назначением Эрла Литценбергера — бывшего заместителя главы миссии США в НАТО и старшего советника бюро по военно-политическим вопросам в Госдепартаменте — на должность посла в Азербайджан. Трамп за несколько месяцев направил своему азербайджанскому коллеге Ильхаму Алиеву четыре официальных письма, а высокопоставленные азербайджанские чиновники многократно посещали Вашингтон, в частности состоялась встреча глав оборонных ведомств двух стран — Джеймса Мэттиса (уже в отставке) и Закира Гасанова. Вся эта активность, по всей вероятности, направлена на формирование содержательной повестки для организации рабочей встречи президентов. В то же время с армянской стороны наиболее высокопоставленной была встреча президента Армена Саркисяна с госсекретарем Майком Помпео. В соответствии с Конституцией, полномочия института президентства серьезно ограничены, и парадокс заключается в том, что сложившаяся система значительно сужает фактор самого Саркисяна, обладающего глобальными связями и влиянием в мировых политических и экономических элитах.
Сегодня в его лице Армения имеет все возможности качественно изменить свою международную политику. С одной стороны, Саркисян благодаря личным связям и контактам за последний год провел большое количество встреч на высшем уровне, что также способствовало достижению прогресса в понимании результатов «бархатной революции» у международного сообщества. С другой, будучи членом главного совета директоров «Всеобщего армянского благотворительного союза», нынешний президент имеет широкие возможности по привлечению разных диаспоральных кругов для реализации необходимых проектов политического, экономического и социального характера. Однако мировая политическая история показывает, что даже подобный лоббистский инструментарий может быть эффективен в долгосрочной перспективе только при условии наличия соответствующих государственных системных механизмов. Таким образом, у Еревана имеются все возможности для формирования и реализации качественной внешней политики, но для этого необходимо проделать внутреннюю работу над ранее допущенными ошибками и просчетами.
РСМД. 17.01.2019
