Возможные международные форматы «пакетного решения» по Балканам

Екатерина Энтина, к.полит.н., доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД

Деян Новакович, президент Адриатического совета (Белград, Сербия)

К настоящему времени на Балканах сложилась крайне нестабильная ситуация, чреватая самыми неблагоприятными последствиями как для балканских стран, так и системы международных отношений в целом. Внутрирегиональные игроки справиться с обрушившимися на них проблемами не в состоянии. За последние два десятилетия они не смогли содержательно продвинуться в их решении, хотя видимость диалога все эти годы была. Внешние игроки преследуют на Балканах прежде всего свои собственные интересы. Зачастую они лишь немного совпадают или имеют хоть какое-то отношение к реальным нуждам региона и проживающих в нем народов. К тому же последнее время их заботит уже не столько продвижение этих интересов, сколько проведение политики, диктуемой усилением противоречий между ними самими.

Сложившийся расклад

Европейский союз предложил всем балканским народам т.н. «европейское будущее». Политические элиты и население стран региона вне такого будущего себя не мыслят, хотя по мере «приближения» к ЕС процент еврооптимистов среди населения традиционно снижается. Однако интеграция с Европой для них все же естественный и, похоже, единственно возможный выбор. В ЕС и его государствах-членах накопилось сейчас так много своего собственного кризисного потенциала, что в одиночку справиться с вызовами, взрывающими регион, у Брюсселя просто не хватает ни ресурсов, ни желания.

США продавливают решения, которые нужны им в основном для подтверждения своего влияния на общеевропейские процессы и укрепления позиций в глобальном противостоянии. Россия, Китай, Турция и Саудовская Аравия, всё более мощно присутствующие в регионе, по отдельности столь большим влиянием не обладают. Предложить альтернативу «европейскому выбору» у них не получится ни при каких обстоятельствах. К тому же такую задачу они перед собой не ставят и о ней никогда не задумывались.

В результате Балканы — с этим согласны большинство политиков и комментаторов — вновь, как и столетие назад, превращаются в пороховую бочку. Имеющиеся проблемы не решаются. К ним лишь добавляются новые. Двусторонние переговорные треки пробуксовывают. Причем все — как без вмешательства, так и с посредническим участием или даже при доминировании США и ЕС. Попытки отыскать нестандартные подходы, выдвинуть новые прорывные инициативы гасятся внешними игроками. Чтобы как-то сдвинуть ситуацию с мертвой точки и добиться выгодной им динамики, внутрирегиональные политические силы начинают прибегать к тактике взаимных обвинений и провокаций, вынуждая на них реагировать также и всех внешних игроков, что лишь усиливает конфронтационные тенденции в мире.

Предполагать, что внешние игроки откажутся от односторонних действий, а внутрирегиональные политические силы вдруг станут договороспособными, вроде бы, нет оснований. Но и оставлять ситуацию на самотек или давать «карт-бланш» на осуществление кем-либо деструктивной политики, противоречащей нуждам балканских народов и перспективам всеобъемлющего стабильного справедливого урегулирования, никак нельзя.

В этих условиях для России чрезвычайно выигрышным и своевременным было бы предложить многосторонний формат общебалканского урегулирования, объективно выгодный всем внутрибалканским политическим силам и внерегиональным державам. Внутренним — поскольку он дает возможность пойти на взаимные размены по широкому кругу вопросов, недостижимые в рамках двусторонних переговоров, и получить необходимые гарантии стабильности и ускоренного экономического развития. Внерегиональным — поскольку купирует негативное развитие событий на Балканах и минимизирует риски как здесь, так и за пределами региона. Одновременно он позволит превратить Балканы из всегдашнего яблока раздора в площадку для сотрудничества, а в случае успеха — и в инструмент ослабления конфронтации между крупными державами, зашедшей слишком далеко, перевода всей системы международных отношений на более спокойные рельсы.

Даже если такое предложение будет встречено в штыки, его надо выдвигать. Оно покажет, кто на самом деле является подлинным другом и защитником интересов балканских народов, а кому важнее геополитические амбиции и свои собственные корыстные интересы.

Перспективные варианты многостороннего формата

1. Первое, что представляется необходимым вне зависимости от окончательного решения проблем постюгославского наследия, — формирование постоянного «Балканского совета», включающего Россию, США, Великобританию, Турцию, Францию, Италию, Словению и Германию в качестве международных наблюдателей при посредничестве ЕС и ООН с одной стороны, и всех западно-балканских стран — с другой. Наиболее логичный способ организации данного формата — переформатирование и придание динамики Региональному совету по сотрудничеству (в который десять лет назад был преобразован Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы и где принимали участие и Россия, и США, и Китай при главенствующей роли ЕС).

2. Другой сценарий — «Постоянная Балканская конференция» под предводительством ЕС и посредничеством высоких представителей из США и России. Подобное решение можно провести в жизнь через изменение формата Брюссельских переговоров и при наличии согласия албанской и сербской сторон.

3. Третий сценарий — «Постоянная Балканская конференция — широкая версия» под предводительством СБ ООН, которая бы означала расширение количества балканских участников переговоров и завершилась бы территориальными разменами, но не столько по этническому признаку, сколько исходя из геополитических интересов каждой из балканских стран и гарантии жизнеспособности подобных разменов. Территориальные обмены в данном случае сопровождались бы утверждением общерегиональных экономических интересов как одного из результатов вступления в ЕС всех стран региона. Таким образом, вновь созданные границы имели бы символическое значение в ежедневной плоскости.

4. Четвертый сценарий — создание «Балканского союза» по модели ЕС, к которому бы присоединялась и Турция как «вечный» кандидат в ЕС. Данный сценарий, вероятнее всего, наименее приемлем для Брюсселя, который не желает видеть юго-восточную часть Европы способной разговаривать с западной на равных или близко к тому. Однако это наиболее рациональный с точки зрения развития сценарий для самих балканских государств.

Долгосрочный абрис «пакетного» урегулирования

Придуманное для балканских народов и стихийно сложившееся в регионе территориальное устройство себя не оправдало. Некоторые представители истеблишмента и экспертного сообщества даже открыто утверждают, что оно «с треском провалилось».

Этносы разорваны между разными политическими образованиями. Им в них отнюдь не всегда уютно. Их жизненные интересы под угрозой. От вероятного столкновения и передела их удается удерживать лишь за счет внешних факторов.

Многие страны и образования региона самостоятельно не жизнеспособны. Их успешное будущее может быть связано исключительно с интеграцией, ассоциацией, объединением, поиском других форм и слагаемых государственности. Они пригодны лишь для внешнего управления или для того, чтобы быть частью какого-то другого целого.

Все политическое и социально-экономическое пространство региона фрагментировано. Его куски разбросаны произвольным образом. Они тяготеют друг к другу. Однако его переформатированию опять-таки препятствуют в основном внешние факторы. Очевидно, что если оно пойдет столь же хаотично, как в первой половине 1990-х гг., это закончится трагедией.

Вместе с тем, закрывать глаза на реально сложившуюся ситуацию, по крайней мере, неразумно и бесперспективно. Постоянно поддерживать искусственность этно-национального и территориального размежевания не получится. Оно будет генерировать напряженность, опаснейшим образом подпитывать крайне националистические и популистские движения, накапливать и без того немалый кризисный потенциал. Поэтому внутри региона и среди экспертных сообществ международного уровня, не прекращаясь, самыми различными силами и их конфигурациями ведется неофициальное обсуждение вариантов долгосрочного решения балканского вопроса.

За создание «этноцентричных государств», в первую очередь, «великой» Албании, «великой» Сербии, «великой» Хорватии из внешних игроков наиболее активно выступает Великобритания. Данный сценарий бы означал следующий территориальный размен:

— «великая» Албания: Республика Албания, большая часть Косова, часть Македонии, часть Сербии (Буяновац и Прешево), Улциньская часть Черногории.

— «великая» Сербия: Республика Сербия, Республика Сербская с выходом на море в районе Герцег-Нови (Черногория) и сербские общины на севере Косова, включая Северную Митровицу.

— «великая» Хорватия: Республика Хорватия, третий «энтитет» в Боснии и Герцеговине (Герцег Босна).

— Черногория получила бы часть сербского санджака.

— Босния и Герцеговина в границах Федерации Боснии и Герцеговины с опцией создания конфедерации с Хорватией/Сербией/Черногорией.

— в худшем положении оказалась бы Македония, которая остается в данном сценарии без большей части собственной территории с тенденцией растаскивания остатков между Болгарией, Грецией, Албанией и Сербией. Одно из решений — конфедерация с Болгарией или Сербией.

Этот абсолютно радикальный сценарий, который могли бы сегодня поддержать только националисты в каждой из стран региона, серьезно отдалил бы Балканы от ЕС в среднесрочной перспективе. Вместе с тем, в долгосрочной перспективе по отношению к региону это один из вариантов длительного решения существующих национальных проблем.

Важность принятия мер предварительного и обеспечительного характера

Для ЕС включать в себя народы региона со всем ворохом подспудно тлеющих конфликтов чревато его дальнейшей дезорганизацией и ослаблением сопротивляемости к внешним манипуляциям. Не включать — значит выносить соответствующий вердикт всему европейскому проекту. В принципе панъевропейский истеблишмент это понимает, хотя подобная перспектива его откровенно пугает.

Вместе с тем, по Балканам ЕС редко когда говорил одним голосом. Государства-члены, способные проецировать себя вовне, преследуют здесь очень разные цели. Великобритания не прочь поддержать проект усиления албанского за счет всех других этно-национальных образований региона. У Франции иное видение: Парижу важнее всего защитить свои политические и экономические интересы в более крупном европейском регионе. Ради них он проявляет готовность пойти на определенные размены. Для соседних стран, в которые перетекают неустроенность и конфликтность балканского социума, главное — обеспечить его долгосрочную стабильность и бескризисное развитие.

Непримиримую позицию в отношении предлагаемых, обсуждаемых и любых других территориальных разменов занимает Германия. Как следствие, такая позиция является главенствующей в Европейском союзе. Берлин настаивает на том, что идти на территориальные размены и переформатирование Балканского политического пространства абсолютно недопустимо. Любые подвижки откроют «ящик Пандоры» с непредсказуемыми последствиями для территориального устройства не только региона, но и Европы в целом и всего послевоенного порядка на континенте. Они подорвут легитимность всех предшествующих решений. Дадут повод для постановки вопроса о пересмотре границ и территориальных разменах, приращениях и компенсациях повсюду в мире. В этом случае, с учетом такой же, как на Балканах, искусственности многих из них, никому мало не покажется.

В этом отношении с Берлином нельзя не согласиться. Действительно «ящик Пандоры» ни в коем случае открывать нельзя. Любые двусторонние частные договоренности о разменах и пересмотрах вне многостороннего инклюзивного формата и «пакетного решения», тем более под давлением Вашингтона, руководствующегося лишь своими собственными геополитическими амбициями, будут иметь именно такой эффект. В дальнейшем взять под контроль деструктивные процессы, пробужденные подобным подходом, будет крайне сложно. Если вообще возможно.

Но перевод их под эгиду любого из разобранных выше многосторонних форматов в корне меняет дело. Во-первых, он позволяет придать всему организованный и управляемый характер. Во-вторых, предоставляет возможность объединить все отдельно неприемлемые и разорванные во времени политические решения в единый, согласованный и одобренный всеми «пакет». В-третьих, выводит на перспективу предоставления твердых международных гарантий найденному «пакетному урегулированию». В-четвертых, устанавливает понятные и приемлемые для всех общие правила игры.

Таким образом, если ключевые внутрирегиональные политические силы и внешние игроки наберутся решимости пойти на то, чтобы «разрубить балканский узел» в интересах не каких-то абстракций и геополитических амбиций, а балканских народов, и проявят добрую волю, каждый из них сможет внести соразмерный вклад в общую копилку урегулирования. Такой вклад мог бы состоять в:

— отказе от информационных, военных, политических и экономических провокаций;

— поддержке общего правового режима свободы экономической деятельности для всего региона без дискриминации по какому-либо признаку;

— оказании позитивного политического влияния на все те политические силы, с которыми поддерживаются привилегированные отношения;

— участии в предоставлении необходимых всеобъемлющих международных гарантий;

— финансировании ускоренного развития региона и осуществлении многообразных экономических проектов, полезных и выгодных его народам.

РСМД. 27.12.2018