Преобразование Узбекистана: как вновь не сбиться с пути обновления и прогресса?

Юрий Саруханян, заместитель руководителя лаборатории европейских исследований УМЭД, участник Школы аналитики CABAR.asia (Узбекистан, Ташкент)

«За последние два года политическая элита Узбекистана преобразилась внешне. Она стала более открытой, готовой по-новому выстраивать диалог с населением, перестала бояться вести диалог с международным сообществом и даже приняла представителей новой формации. Вместе с тем, для качественной реализации задуманных реформ элита должна избавиться от старых методов управления и наладить эффективный диалог с гражданским обществом», — отмечает эксперт Юрий Саруханян в статье, специально для CABAR.asia.

Краткий обзор статьи:

• Узбекистан являлся замкнутой в себе страной, крайне сложно выстраивающей общение с внешним миром;
• Международное сообщество, в целом, восприняло новые тренды развития Узбекистана довольно позитивно;
• Ореол реформатора Мирзиеев пытается поддержать за счет попытки переформатировать политическую систему страны;
• Основным препятствием реформирования системы государственного управления является ее персонифицированность;
• Нынешняя политическая элита является микстом представителей старой гвардии, давно имевшей отношение к руководству страной. Находящаяся у власти команда практически не обновляется;
• Правительство старается привлечь иностранных инвесторов, в том числе, за счет открытия свободных экономических зон, введения налоговых преференций и снижения бюрократических проволочек для осуществления деятельности на территории страны;
• Продолжение политики протекционизма, лоббирование интересов местных монополий, торможение реформ на фоне заявлений о приватизации и либерализации торговли выглядят довольно странно.

Придя к власти в 2016 г., Шавкат Мирзиеев принялся активно видоизменять систему государственного управления. Международное сообщество встретило реформы с энтузиазмом и, как кажется, уже готово пересадить Узбекистан с задних парт поближе к отличникам. Политическая элита также активно демонстрирует свое желание избавиться от имиджа enfant terrible и занять места получше. Если оставить внешнеполитические действия в стороне, то главными сферами демонстрации намерений стали государственное управление и экономика.

Однако сам процесс реформ не обходится без серьезных противоречий. Зачастую на каждый шаг вперед приходится, как минимум, столько же шагов назад. Поэтому на данный момент нельзя однозначно сказать, будет ли изменение вектора развития иметь долгосрочный характер или склонная к авторитаризму система скоро снова закроется в себе. Мы попытаемся понять сущность происходящих в стране изменений и что предстоит сделать политической элите, чтобы не растерять кредит доверия, предоставленный международным сообществом?

Узбекистан-2016 – сложное наследство

В 2016 году Узбекистан столкнулся с довольно сложным испытанием. Смерть Ислама Каримова стала неожиданностью для пребывавшей в состоянии летаргического сна политической системы. Узбекская политическая элита, в принципе, с ситуацией справилась, оперативно определившись с преемником.

Мирзиееву досталось довольно непростое наследство. Страну можно было сравнить с запущенным поместьем, хозяйством которого уже давно никто по-настоящему не занимался, управляющие решали собственные задачи, а система функционировала, скорее, по инерции. Мирзиеев (как и любой потенциального кандидата на тот момент), являясь одним из главных действующих лиц сложившейся системы, о состоянии дел был прекрасно осведомлен.

Экономика, основанная на экспорте сырья и энергоресурсов, фактически, функционировала вхолостую. Конечно, работники статистики рисовали ежегодные 8% роста ВВП. Однако, сам Мирзиеев назвал эти цифры «художественным произведением». Развитие промышленности характеризовалось обеспечением деятельности убыточных государственных монополий. Государственное регулирование сельского хозяйства провоцировало его неэффективность и, как следствие, отток людей из регионов. Отсутствие конвертации переместило валютные потоки в теневую экономику. Это, в свою очередь, провоцировало рост коррупции, сокращение бизнес-активности и формирование непривлекательного для иностранных инвесторов имиджа страны.

Изъяны экономического развития привели к сокращению доходов населения, росту безработицы и оттоку человеческого капитала. При этом, трудовые мигранты были довольно болезненной темой для самолюбия узбекской политической элиты. Это ярко иллюстрируют слова Каримова о бездельниках, сказанные в их адрес в 2013 г. По официальным же данным, только в России на тот момент трудилось около 2 млн узбекистанцев. Власти, фактически, игнорировали проблему трудовых мигрантов, поэтому не обсуждали со странами-реципиентами их статус, организованный выезд, официальное трудоустройство и защиту прав. Сложилась ситуация, при которой трудовые мигранты, являясь одними из доноров экономики страны (в 2016 г. из России в Узбекистан было перечислено около $2,741 млрд), находились в абсолютно бесправном положении.

Говоря о политической обстановке, следует отметить, что Узбекистан являлся замкнутой в себе страной, крайне сложно выстраивающей общение с внешним миром. Столкнувшись с критикой со стороны международного сообщества после андижанских событий 2005 г., политическая элита стремилась сохранять статус-кво за счет секьюритизации всех сфер государственной политики и общественной жизни. В государственных учреждениях сидели кураторы СНБ, что негативно влияло на эффективность их функционирования, оперативность принятия решений и сотрудничество с зарубежными партнерами. Населению же активно навязывалась идея о единственно верном “своем пути развития”. Пропаганда оправдывала секьюритизацию наличием внешних сил, стремящихся подорвать национальную идентичность и навязать чуждые национальному менталитету ценности.

Однако, не стоит думать, что новому президенту достались руины. Существовал ряд факторов, который облегчил ему процесс запуска структурных реформ. Во-первых, Каримов, при всей противоречивости своей личности, не был задействован ни в военных противостояниях с соседями, ни в этнических чистках, ни во вмешательстве в дела других государств. Испорченный имидж Узбекистана был обусловлен авторитарным стилем управления политической элиты.

Во-вторых, сама государственная система была довольно стабильной. Это понятие, конечно, было извращено деятелями пропаганды, превратившими словосочетание «мирное небо» в своеобразный культ, оправдывающий любые недостатки и перегибы. Однако, если отбросить в сторону лозунги, то Мирзиееву досталась система, не подверженная на период передачи власти никаким дестабилизирующим факторам типа гражданского противостояния, террористической угрозы и т.д.

Таким образом, Узбекистан предстал перед своей новой эпохой в довольно противоречивом виде. Уставшая от застоя страна нуждалась в пересмотре системы функционирования государственных механизмов и осуществлении давно назревших реформ.

Имидж – все

Смена власти в Узбекистане дала повод для международного сообщества по-новому посмотреть на происходящие в стране процессы. Мирзиеев принялся перестраивать старую систему, заменив пять принципов Каримова на свою Стратегию действий 2017-2021.

Вместе с тем, личность самого Каримова осталась неприкосновенной. Критике подвергается его окружение, включая членов семьи и главных действующих лиц каримовской эры. С одной стороны, это вызывает иронию, т.к. сам Мирзиеев с 2003 г. занимал пост Премьер-министра и также несет ответственность за состояние государства на сентябрь 2016 г. С другой стороны, зачастую, в авторитарных политических системах, именно члены этой системы способны ее изменить. Сам Мирзиеев активно позиционирует себя, как человек, долгое время знавший о всех проблемах в стране, но не имевший возможности повлиять на их решение. Так, освещая проблемы коррупции в Ферганской области, он сказал, что если бы он заговорил о них раньше, то его бы уже не было.

Международное сообщество, в целом, восприняло новые тренды развития Узбекистана довольно позитивно. Можно даже говорить об определенном кредите доверия, который предоставлен новому президенту. Первым звонком этого доверия явилось участие полноценной миссии наблюдателей ОБСЕ в ходе досрочных президентских выборов 2016 г. и ее вполне положительный отчет об их организации. Мирзиеева охотно принимают на различных международных форумах, он провел встречи с лидерами ведущих акторов международных отношений, а недавно получил официальное приглашение посетить Брюссель. Возможно, его главным преимуществом является то, что, находясь долгое время в тени, он не превратился в неудобную фигуру для иностранных партнеров, и отношения с ним выстраиваются, фактически, с чистого листа.

Главной особенностью мирзиеевской тактики в сравнении с каримовской является повышенное внимание к вопросам имиджа. Именно с этим следует связать освобождение ряда политических заключенных, запуск диалога с правозащитными организациями, признание проблемы принудительного труда, выработку стратегии по отношению к трудовым мигрантам. Узбекистан перестает быть замкнутым и начинает общаться не только с теми, кого политическая элита считает друзьями, но и с теми, кого долгое время считали недоброжелателями. Складывается ощущение, что власть осознала, что имиджевые потери, которая она несет из-за собственных действий, наносят больший урон государству, чем критика международных организаций. Правительство официально заявило о стремлении улучшить позиции Узбекистана в международных рейтингах, среди которых Индекс верховенства права «The World Justice Project», Индекс в сфере коррупции «Transparency International», Всемирный индекс свободы прессы «Репортеры без границ».

Событием, наиболее ярко характеризующим новый подход к имиджмейкингу, является увольнение зам.премьера Зоира Мирзаева, “прославившегося” во время визита в Ташкентскую область. Несмотря на то, что Мирзаев был одним из давних членов окружения Мирзиеева, вопрос об отставке был решен незамедлительно. Кроме того, участие Старшего технического советника МОТ Йонаса Аструпа в ходе заседания создало прецедент увольнения в присутствии представителя международной организации. Не стоит удивляться, что подобный шаг тут же встретил одобрение как со стороны МОТ, так и со стороны ООН.

Новый дизайн старой политической кухни

Ореол реформатора Мирзиеев пытается поддержать за счет попытки переформатировать политическую систему страны. Внедрение виртуальных приемных стало предпосылкой к запуску диалога между политической элитой и гражданским обществом. Сегодня власть старается объяснять любое, даже самое непопулярное, решение. Кроме того, основные лица политической элиты вышли из сумрака и постоянно появляются в медиа-пространстве, давая комментарии по различным сферам государственной политики.

Этому, во многом, способствует новая кадровая политика, апофеозом которой стала реформа СНБ и отставка Р.Иноятова. Нынешняя политическая элита является микстом представителей старой гвардии, давно имевшей отношение к руководству страной (например, Абдулазиз Камилов; Абдулла Арипов; Ботир Ходжаев) и чиновников новой формации, недавно пришедших в политику (например, Шерзод Шерматов; Шерзод Кудбиев; Жамшид Ходжаев). Наблюдается своеобразная попытка сформировать новую элиту из опытных кадров, знающих секретные рецепты местной политической кухни, и представителей нового поколения, имеющих свежий взгляд на вопросы государственного управления.

Основным препятствием реформирования системы государственного управления является ее персонифицированность. По сути, в ее основе лежит личность президента, а не государственный механизм. В речи, посвященной увольнению Мирзаева, Премьер-министр Арипов подчеркнул, что поступок его зама «идет против политики нашего президента». Отсылки на президента, а не на государство, бросаются в глаза. Если в восприятии политической элиты эти понятия тождественны, то страна пока далека от эффективной системы управления.

Другой проблемой является отсутствие ротации. Находящаяся у власти команда практически не обновляется. Ротация осуществляется за счет перемещения основных действующих лиц с поста на пост. Даже после увольнения, сопровождающегося критикой за неспособность выполнить поставленные задачи, чиновник через некоторое время может появиться на новом месте, пусть и ниже по иерархии. Например, история с отстранением Мирзаева, которая, казалось, может ознаменовать совершенно новый подход к кадровой политике, закончилась его назначением на пост хокима одного из районов Джиззакской области. Подобное хождение по вверх-вниз по лестнице одних и тех же лиц приводит к постепенной системной атрофии. Только приток новых лиц может помочь по-новому посмотреть на ситуацию, заметить недостатки и адаптироваться к современным требованиям.

Серьезные проблемы сохраняются и в формировании новой ментальности чиновников. Существование государственной системы, при которой процесс принятия решений основан на строгой вертикали, приводит к тому, что среди чиновников практически отсутствует инициативность, они не способны эффективно и грамотно выполнять свои обязанности и поэтому занимаются имитацией деятельности. Наиболее яркий пример данной проблемы описал Министр труда Шерзод Кудбиев. Он отметил, что после совещаний о недопустимости применения принудительного труда руководители регионов спрашивают его о разнарядке на хлопок, добавив, что против таких чиновников надо принимать самые жесткие меры.

В целом, за последние два года политическая элита Узбекистана преобразилась внешне. Она стала более открытой, готовой по-новому выстраивать диалог с населением, перестала бояться вести диалог с международным сообществом и даже приняла представителей новой формации. Вместе с тем, для качественной реализации задуманных реформ элита должна избавиться от старых методов управления и наладить эффективный диалог с гражданским обществом.

Экономика: где границы либерализации?

Экономика, долгое время пребывавшая в состоянии грогги (ухудшение состояния, в результате пропущенного удара в боксе – прим. ред), сегодня, фактически, является главной ареной государственной политики. Понятия, «демонополизация», «свободная торговля», «инвестиции», «свобода предпринимательства», «либерализация» и т.д., характерные для многих стран бывшего СССР и соц. лагеря в 1990-е гг., не сходят с заголовков новостных изданий.

Власть заявляет о планах увеличить доходы населения, сократить присутствие государства в экономике, поощрять предпринимательство и т.д. С загнанным в подполье из-за постоянных наездов со стороны силовиков бизнесом выстраиваются новые отношения. Об этом дал понять сам Мирзиеев, комментируя назначение основателя группы компаний Akfa Джахонгира Артыкходжаева на должность хокима (мэра) Ташкента.

В сентябре 2017 г. в страну вернулась свободная конвертация, способствовавшая частичному устранению черного рынка и возвращению потока валюты в легальное русло. Любой контакт на высшем уровне сопровождается бизнес-форумом, направленным на подписание инвестиционных и торговые договоров. В финальной стадии находится реформа налоговой системы, обещающая ослабить налоговое бремя предпринимателей. Декларируются намерения пустить частный бизнес в считавшиеся ранее неприкасаемыми секторы гражданской авиации, автопрома, энергетической и химической промышленности. Был ликвидирован ряд предприятий, занимавших монопольную позицию в сфере торговли сельскохозяйственной продукцией.

Государство также демонстрирует стремление расширить торговые и инвестиционные отношения с международным сообществом. Все чаще слышна идея о вступлении в ВТО, долгое время вызывавшая ухмылки в политической среде и среди сторонников особого пути. Недавно в Министерстве внешней торговле появился советник Министра по вопросам вступления в ВТО.

Декларированные экономические реформы вызывают интерес у международных финансовых институтов. Так, после перерыва, взятого в 2004 г. за неудовлетворительное проведение политических и экономических реформ, ЕБРР разработал новую страновую стратегию, запустив к концу 2017 г. шесть новых операций на сумму 153 млн евро. АБР в 2017 г. одобрил бизнес-план операций по стране (БПОС) на 2018-2020 гг. на сумму 2.9 млрд долл. США. Исламский банк развития объявил о выделении 1.3 млрд долл. США на реализацию проектов. Особые отношения сложились со Всемирным банком, с президентом которого Мирзиеев встречался дважды. Текущий операционный портфель ВБ в Узбекистане составляет 3.3 млрд долл. США.

Правительство старается привлечь иностранных инвесторов, в том числе, за счет открытия свободных экономических зон, введения налоговых преференций и снижения бюрократических проволочек для осуществления деятельности на территории страны. В прошлогоднем рейтинге Всемирного банка «Doing business 2018» Узбекистан поднялся сразу на 13 позиций, оказавшись на 74 месте. Понятно, что данный комплимент, скорее, аванс и пресловутый “пряник”. Но это еще и возможность для политической элиты понять, в каком направлении должны осуществляться реформы. К слову, пряник оказался настолько вкусным, что правительство хочет попасть в Топ-20 рейтинга «Doing business» к 2022 г.

Узбекистану предстоит еще многое сделать для того, чтобы экономика начала полноценно функционировать. Рыночные реформы не могут быть половинчатыми, иначе их влияние на развитие страны будет иметь обратный эффект. Поэтому продолжение политики протекционизма, лоббирование интересов местных монополий, торможение реформ на фоне заявлений о приватизации и либерализации торговли выглядят довольно странно. Если правительство по-настоящему стремится запустить эффективную экономическую систему, то оно должно быть готовым идти даже на болезненные для приближенных представителей бизнес элиты решений. Только так можно обеспечить функционирование системы по новым правилам.

Иностранные инвесторы не придут в страну, пока не будут уверены, что политическая и экономическая системы функционируют по-новому. Первым тревожным звонком для руководства должны стать недавние сообщения о том, что иностранные инвесторы сожалеют об инвестициях в свободные экономические зоны. Кроме того, инвестиции могут дать результат только, когда их привлечение будет сопровождаться отсутствием коррупции и распределения финансовых потоков среди привилегированных представителей бизнес элиты, обеспечением условий для устойчивого эффекта и способностью самостоятельно управлять результатами инвестиционных проектов.

Как попасть в высшую лигу?

Не стоит сомневаться в том, что любая личность, пришедшая к власти в 2016 г., по крайней мере, на начальном этапе, считалась бы реформатором. Пребывание системы в состоянии хандры делает любые изменения соразмерными прорывам.

Сегодня, несмотря на изменения, происходящие в стране, ряд проблем остается нерешенными. Коррупция по-прежнему не сходит с повестки дня. Новостей о задержании чиновников не становится меньше, а эффективных мер пока не принято. Многочисленные случаи незаконной ликвидации собственности, аресты и преследования правозащитников, кейсы принудительного труда свидетельствуют о том, что ситуация с правами человека еще далека от идеала. Кроме того, недоумение вызывает ужесточающийся контроль над интернетом, в том числе, блокировка социальных сетей. Не случайно Узбекистан оказался в группе аутсайдеров по свободе интернета, который был недавно опубликован «Freedom House».

Первые пять лет Мирзиеев может ссылаться на проблемы наследия. Но в ходе второго срока (сомнений в котором нет) подобные оговорки нельзя будет применить, т.к. это будет означать неспособность команды провести нужные реформы. Поэтому нужно будет анализировать уже собственное пребывание у власти.

Для того, чтобы не потерять доверие международного сообщества правительству нужно изменить ментальность как чиновников, так и населения. Первые должны избавиться от устаревших методов управления и мыслить по-современному. Микс чиновников старой и новой формации будет неизбежно приводить к разногласиям между ними. Так, показательно недоумение министра Шерматова на скандальный репортаж журналистов, приближенных к ректору Университета журналистики Шерзоду Кудратходжаеву, о школьной форме. Ставка на чиновников нового поколения, смотрящих на мир глазами, свободными от конъюнктурщины и идеологизмов, сможет сформировать более прочный фундамент для реализации реформ. Население же должно позиционировать себя как потребитель услуг, предоставляемых политической элитой, избавляясь от роли покорного подчиненного. Для этого гражданскому обществу необходимо выработать эффективные инструменты воздействия на процесс принятия решений и брать инициативу о запуске диалога в свои руки.

Кроме того, нужно быть готовым к возможному системному кризису, который свойственен любой стране, находящейся на этапе реформирования. В политических системах, долгое время пребывавших в спячке, начало активной деятельности заставляет двигаться уже атрофированные механизмы жизнеобеспечения. Вследствие неприспособленности к активному образу жизни, они в тот или иной момент дают сбой. Этим, зачастую, пользуются ревизионисты, вооружаясь знаменитыми лозунгами а-ля «раньше было лучше», «а вот при [X] такого не было». Команде Мирзиеева еще предстоит столкнуться с подобными кризисами. Определяющим фактором будет способность или неспособность руководства продолжить взятый на реформы курс. Кризисные явления не стоит воспринимать негативно. Напротив, кризис показывает, что система жива и дает возможность скорректировать стратегию развития, чтобы довести реформы до логического завершения. Если же политическая элита испугается первых сложностей, то система вновь начнет работать вхолостую, отбросив страну на годы назад.

Еще одним важным аспектом, который позволит Узбекистану закрепить свой становящийся положительным имидж является деперсонификация системы государственного управления. Это возможно в случае появления в 2026 г. третьего президента. Причем, его появление не должно сопровождаться фокусами с переходом Мирзиеева на пост Премьера, изменением конституции и т.д. Настоящая смена власти позволит вернуть конституции статус основного закона государства и утвердить правила игры.

Успех запущенных реформ будет возможен только тогда, когда политические элиты Узбекистана перестанут воспринимать пребывание у власти наивысшей точкой политической карьеры и пытаться всеми силами удержать её. Это сформирует систему, при которой руководящий класс будет стремиться максимально выполнить свою повестку дня в отведенный для этого конституцией срок. Выработка политической культуры, при которой среди чиновников и населения невозможны разговоры «кто, если не он?» будет являться залогом достижения долгосрочных результатов. При таких условиях государственное управление превратится в автономный механизм, в который вписывается пришедшая к власти политическая элита, а не наоборот.

_______________________

[1]. «Узбекистан: свой путь обновления и прогресса» – одно из первых произведений И.Каримова

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора

CABAR.asia. 17.12.2018