Переговоры по Косову 2019 — возможности и ограничения для России
Екатерина Энтина, к.полит.н., доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
Деян Новакович, президент Адриатического совета (Белград, Сербия)
Еще в начале 2018 г. переговоры по Косову, как казалось, стремились к завершающей стадии. Брюссель победно рапортовал о некотором (никогда публично не представленном) решении, которое уже к концу года позволит достичь финального урегулирования. Тем не менее, начиная с осени, двусторонний диалог сербов и албанцев постепенно сменился двусторонними провокациями, а окончательное решение, под которым сегодня понимаются территориальный обмен и разграничение, сделалось все менее приемлемым.
С 2009 г. диалог между Приштиной и Белградом переведен из формата посредничества ООН под крыло Европейского союза. Последнему самостоятельное решение вопросов безопасности и развития своего мягкого подбрюшья было жизненно необходимо для того, чтобы преодолеть фобию неспособности к решению существенных внешнеполитических вопросов.
Косовское урегулирование выглядело в этой связи многообещающим: практически безнадежная переговорная позиция у Белграда, решительный настрой косовских албанцев, наличие около 100 членов ООН, признавших независимость края, а также вековые связи ведущих западноевропейских стран с регионом. Ставка была сделана на технические переговоры, т.е. достижение компромисса по ряду существенных для ежедневного функционирования вопросов. За счет этого предполагалось до определенной степени нейтрализовать крайне чувствительный политический компонент — признание независимости края Белградом и приобретение всей атрибутики суверенного государства Приштиной.
Ставка на технические переговоры не выдержала проверку практикой. Серия шагов Приштины осенью 2018 г. и их восприятие Белградом в качестве крайне недружественных действий, напрямую угрожающих сербам (введение в ноябре 2018 г. двойных таможенных пошлин на товары из Сербии и Боснии и Герцеговины, объявление о создании армии Косова, выдвижение правительством Рамуша Харадиная крайне жесткой платформы для продолжения диалога с Белградом), фактически завели переговоры Белграда и Приштины в тупик, параллельно обнажив и неспособность ЕС выступать эффективным медиатором данного процесса.
Переговоры де-факто находятся в стадии перевода в более широкий по количеству акторов формат. Не скрывает своего прямого участия Вашингтон. Очевидны и попытки Франции и Великобритании выступить в самостоятельном от ЕС формате. В этой связи и у Москвы как постоянного члена СБ ООН, а также участника всех предшествующих переговоров по Балканам, начиная с ХIX в., появилась возможность активно включиться в решение вопроса и, тем самым, как минимум обеспечить сохранение позиций в регионе, а как максимум — подтолкнуть вперед забуксовавшее колесо европейской истории.
Реакция международных игроков по Косову в течение сентября – декабря 2018 г.
1. Письма Дональда Трампа Хашиму Тачи и Александру Вучичу — активное возвращение США в диалог
Вакуум, возникший после победы Дональда Трампа на президентских выборах в США в 2016 г. и анонсированный вслед за этим постепенный уход из Европы, сменился интенсификацией деятельности американской администрации в регионе в 2018 г. Первоначально вокруг последнего на сегодняшний день раунда переговоров по македоно-греческому спору. Далее — в связи с выборами в Боснии и Герцеговине, по итогам которых, несмотря на то, что Милорад Додик находится в санкционном списке США, Вашингтон ожидает большую согласованность в президиуме, чем было ранее, и открыто посылает сигналы о возможном наказании тех, кто будет стимулировать дисфункиональность боснийского государства. И наконец, по Косову.
Письма Д.Трампа А.Вучичу и Х.Тачи содержали, с одной стороны, призыв к продолжению диалога, с другой — предложение США взять на себя ключевую роль медиатора. Особое впечатление произвел посыл американского президента к обоим балканским президентам «посетить Белый дом и вместе отпраздновать историческое соглашение». Активное подключение США означает снижение роли на Балканах не только ЕС, но также Турции и России. Оно приведет к утверждению одной доминантной силы в регионе. Кроме того, подобное переформатирование процесса способно привести также к выходу переговоров не только из-под крыла ООН, но и ЕС, дополнительно ослабив имидж международно-правовых систем и мирового порядка, на что и так постоянно указывает американский президент. В определенной степени этот сугубо региональный сюжет может дать Вашингтону возможность вернуть статус «блюстителя мирового порядка», утраченный в начале текущего столетия.
2. Брекзит и активизация политики Великобритании в Балканском регионе
Великобритания исторически использовала свои позиции на Балканах таким образом, чтобы избежать укрепления континентальной Европы, в частности Германии и России. Именно поэтому нестабильная и в меру управляемая ситуация в регионе в большей степени отвечает интересам Лондона. Отсюда — и однозначная поддержка как создания Косовской армии, так и самой косовской независимости и желание выступить самостоятельным актором в договоренностях Белграда и Приштины (так, по отдельным сведениям секретную встречу А.Вучича и Х.Тачи в Ватикане по перспективе формирования армии Косова в начале ноября этого года организовали бывший премьер-министр Великобритании Тони Блэр и Александр Сорос). Кроме того, британцы традиционно и в целом обоснованно полагают, что политическим силам в Сербии ближе германские и российские политические уклады, а потому делают ставку на албанский народ. Далеко не в последнюю очередь влияние среди албанского населения обеспечивает неприкосновенность британской зоны интересов в Греции и на Кипре. Возвращение британского флота в Средиземноморье отвечает желанию британцев укрепиться в Африке и Ливии. В последние пару лет Лондон активно расширяет свое влияние в секторе неправительственных организаций (в частности, через консультации Тони Блэра и ряда других британских политических деятелей с представителями сербских властей) и поддерживает его в рамках КФОР.
3. Письмо президента Франции Э.Макрона Хашиму Тачи
После торжественных мероприятий, посвященных столетию с момента окончания Первой мировой войны, проходивших в Париже, где Хашим Тачи, лидер страны, не существовавшей в годы войны, стоял сразу же за спиной российского президента, а Александра Вучича, главу государства-победителя, — оттеснили на один из последних рядов, и отмены визита Э.Макрона в Белград, тем более протестов «желтых жилетов», возникло ощущение, что Франция пропустила шанс активно включиться в переговоры по Косову, на что делала определенную ставку в начале президентства Э.Макрона. И письмо Э.Макрона Хашиму Тачи относительно присутствия последнего на церемонии в Париже выглядело в большей степени как знак поддержки, нежели попытка застолбить за собой определенную роль. Однако на поддержку Парижа в какой-то степени рассчитывает Александр Вучич. Ему важно показать, что сербы не одиноки. Поэтому нельзя исключать, что Франция вновь постарается стать опорным игроком в Косовском процессе уже в ближайшее время.
4. Поддержка независимости Косово со стороны Германии
Решение Ангелы Меркель постепенно уйти с политической сцены ФРГ оказывает непосредственное влияние на Косовский процесс. Фактически оно в еще большей степени открывает США путь для активного включения в переговоры. Общеизвестна роль, которую Германия сыграла в процессе обретения независимости не только Словенией и Хорватией, но также и Косовом. Помимо этого, албанский фактор в Германии сам по себе играет не последнюю роль, представляя существенный элемент криминализации немецкого общества. Германия изначально была против плана территориального разграничения, что непосредственно накладывало и накладывает отпечаток на перспективы достижения соглашения между А.Вучичем и Х.Тачи. Однако с уменьшением личного влияния Ангелы Меркель возможность самостоятельного влияния Берлина на исход переговоров заметно снижается.
5. Молчание турок
Примечательно, что Турция, будучи крайне важным региональным игроком, в свое время одним из первых признавшим независимость Косова и установившим с ним и дипломатические, и экономические связи, никак не артикулировала свою позицию. Вероятнее всего, это объясняется накопленным позитивом в отношениях между Р.Эрдоганом и А.Вучичем и приоритетом, отдаваемым турками ближневосточному и средиземноморскому направлениям своей внешней политики. Во всяком случае, нет оснований ожидать самостоятельного и более предметного включения Турции в косовский процесс. Однако в условиях удлинения линейки участников ее подключение к нему в связке, например, с Россией, оказывается и возможным, и желательным.
6. Официальный комментарий МИД России
Комментарий российского МИД, в котором осуждается создание армии Косова, был представлен в сербских СМИ как открытая поддержка Москвой Белграда. Это, естественно, использовали и представители правящих партий (в частности, глава сербского МИД Ивица Дачич), заявив, что в случае включения США в переговоры на стороне Приштины, Белград попросит Россию выступить на сербской стороне. Подобное поведение сербских властей, которые в разных ситуациях длительное время разыгрывают российскую карту для решения внутриполитических задач, создает эффект «несбыточных ожиданий от Москвы». Он усиливается и сообщениями из российских экспертных околополитических кругов о необходимости укрепления военного присутствия Москвы в регионе для балансирования американских претензий в условиях, когда очевидно, что географическое положение (страна, отрезанная от моря) и геополитическое окружение Сербии (по периметру границ или собственных, или соседей все — члены НАТО) не позволят этого сделать без соответствующего запроса находящегося в состоянии войны Белграда.
Наряду с вышеперечисленным, прозападные СМИ активно используют дисбаланс ожиданий и реальности в сотрудничестве между Белградом и Москвой в свою пользу, указывая на то, к чему ожидания российской поддержки привели в 1990-е гг. Югославию. Таким образом, под государственный визит президента В.В.Путина в Белград 17 января 2019 г. подведена такая основа, которая заведомо сужает его возможности для маневра. Все уверены, что Москва активно включится в переговорный процесс или, по крайней мере, заявит о нем. При этом сделает это однозначно на сербской стороне. Данное обстоятельство возводит визит российского президента в Белград на уровень «исторического события».
Возможная платформа включения России в достижение косовского урегулирования и решение других балканских вопросов
С одной стороны, действия Москвы, когда российская столица выступит как усилитель Белграда, своим единственным результатом будут иметь открытие дополнительной зоны конфронтации между Россией и Западом, в которой позиции Кремля в военно-политическом отношении не очень сильны, а выгоды от включения в двусторонний переговорный процесс в качестве представителя интересов одного конкретного участника — неочевидны. С другой — игнорирование участия в решении данного вопроса, особенно в случае получения приглашения от Белграда, для Москвы будет означать а) уход с Балкан при их одновременном переходе под доминирование США, б) окончательное и безраздельное утверждение НАТО в макро-регионе, в) серьезный имиджевый удар в ареале своего цивилизационного влияния, который неизбежно отразится также на ее позициях в Болгарии, Греции и в определенной степени Турции, г) фактическое признание того, что Москва не может оказывать реальное влияние на европейские процессы.
Альтернативный сценарий включения:
Активизация Вашингтона на Балканах, выражающаяся в македоно-греческом диалоге, перспективе вступления Македонии в НАТО, посылах, направляемых в Сараево, письмах Трампа А.Вучичу и Х.Тачи, сообщениях, которые на регулярной основе открыто (через официальные сайты американских посольств, социальные сети) направляются в регион, говорит о том, что США становятся основным партнером в будущем урегулировании косовского вопроса. Поддержка США созданию армии Косова имеет также и внутриполитическое значение, причем как для Приштины, так и Вашингтона: таким образом меняется баланс влияния между президентом Х.Тачи и премьером Р.Харадинаем, в руках которого был сосредоточен до сегодняшнего дня контроль над полицией и другими структурами безопасности. Через это устанавливается, кроме того, баланс между американскими силовыми структурами в субрегионе и Государственным департаментом, что важно как для Вашингтона, так и Приштины и, в целом, албанского населения региона.
Соответственно, можно ожидать, что в начале 2019 г. США сделают все возможное, чтобы довести двусторонние переговоры Белграда и Приштины через посредничество исключительно Вашингтона, до финальной точки. Однако даже если формально медиаторство будет сохранено за ЕС, то в условиях смены административного цикла в Брюсселе, это повлечет за собой усиление националистических сил в регионе и, как результат, большую дестабилизацию на Балканах. А это вновь может быть эффектно и эффективно использовано Вашингтоном для ускоренного и под прессингом включения Сербии и Боснии и Герцеговины в НАТО.
Сохранение медиаторского формата за Брюсселем (с теневым или открытым участием Вашингтона) может также стать прологом к дестабилизации внутри Сербии по сценарию 5 октября 2000 г., готовность к которому по косвенным признакам проявляет ЕС, и возможность которого демонстрируют субботние протесты оппозиции этого года, а также более длительные — двухлетней давности по итогам избрания А.Вучича президентом Сербии.
В этой связи на внутриполитической сцене Сербии визит президента В.В.Путина, за которым последовало бы подключение России, выгоден всем. Он балансирует системное давление, оказываемое на А.Вучича. Одновременно он способен привести к необходимой для России и в идеале инициированной Москвой консолидации новых пророссийских политических сил (Национальный центр Велимира Илича и новая для политической арены Сербии Консервативная партия Деяна Новаковича). Если это не произойдет, велика вероятность того, что «российское направление» будет маргинализировано или полностью исчезнет из программ политических партий Сербии уже на следующих выборах.
Во внешнеполитическом измерении основной вопрос, каким образом Россия может получить ведущую роль в процессе окончательного решения Балканского вопроса?
В ответ на действия США по включению в переговорный процесс по Косову и ожидание поддержки со стороны Белграда Москва может предложить перевод косовского вопроса в более широкий, «пакетный» формат по типу «мирной конференции» (Контактная группа 2.0) с участием внешних игроков в лице США, России, Китая, Турции, Франции, Германии, Италии, Великобритании в рамках непрерывного переговорного диалога где-то поблизости, скажем, в Вене, или в Брюсселе. Подобный формат давно обсуждается в дипломатических кругах на Балканах, поскольку позволяет за счет большего, чем в каждом отдельном случае количества территориальных разменов и политико-дипломатических маневров, найти общее решение для всех постъюгославских вопросов.
Расширение формата отвечает интересам не только сербов, но и хорватов, а также албанцев (теоретически дает возможность через официальные и легитимные средства решить три основных национальных вопроса в регионе). Создание постоянного и непрерывного переговорного формата в Вене или Брюсселе позволяет также, с одной стороны, сохранить формальное посредничество за Европой, с другой — избежать «откатов» из-за сложностей на внутриполитической арене во всех постъюгославских республиках и маргинализировать влияние криминальных региональных группировок, препятствующих достижению урегулирования.
Встреча В.Путина и Х.Тачи в Париже в ноябре 2018 г. — хорошая отправная точка под выдвижение Москвой разнообразных внешнеполитических инициатив, которые могли бы придать российской политике на Балканах многоаспектный характер. Такие инициативы нужны для того, чтобы перехватить инициативу у американцев, добивающихся последовательного и прессингового, но формального решения региональных вопросов с перспективой дестабилизации Балкан в любой удобный момент. Они вернули бы России статус творца нового мира в Европе, конкурировать с которым силовым сценариям демократизации стало бы невозможно.
РСМД. 24.12.2018
