Надежды и иллюзии полицентричной биполярности
Николай Кавешников, к.полит.н., доцент, зав. каф. интеграционных процессов МГИМО МИД России, в.н.с. Института Европы РАН
Итоги 2018 года
В течение прошедшего года в Европейском союзе сохранялась повышенная нестабильность: продолжался приток на территорию ЕС большого числа мигрантов, европейские политики верили в нарастание гибридных угроз со стороны России, экстравагантные действия Вашингтона добавляли нервозности в политику и экономику трансатлантических отношений, шло обсуждение условий Brexit.
Однако главный итог 2018 года заключается в том, что Европейский союз продолжает функционировать и развиваться. Существование ЕС делает невозможным даже спекуляции об использовании силы в отношениях между государствами — членами. Жителям ЕС доступны свобода перемещения через границы и блага единого рынка, а также удобства, которые дает единая валюта. Институты ЕС последовательно реализуют многочисленные отраслевые политики. Работает усовершенствованная после кризиса 2009–2011 гг. система управления в еврозоне. Несмотря на определенные сложности, в целом на пространстве ЕС существуют инклюзивные общества, устойчивые демократические политические режимы, высокоразвитые экономики и эффективные системы социальной защиты. Качество жизни в «Европе Евросоюза» по-прежнему выше, чем в подавляющем большинстве регионов мира.
В последние годы Комиссия Юнкера реализовала значительный набор мер по улучшению функционирования Единого внутреннего рынка, в частности, в сфере движения капитала. Реализуется программа создания Единого цифрового рынка. Продолжается строительство Энергетического союза.
Однако, несмотря на все вышесказанное, политическую динамику прошедшего года определял рост влияния евроскептиков и их консолидация на национальных площадках. Новая реальность возникла в связи с формированием в Италии нового коалиционного правительства. Впервые популисты и евроскептики пришли к власти в одной из ведущих стран ЕС. Ослабление партий большой коалиции в Германии увеличивает турбулентность в политической системе этой ключевой страны ЕС.
В свою очередь институты Евросоюза начали процедуру введения санкций за нарушение его основных ценностей против Польши[1] и Венгрии[2]. Однако конфликт очевидно выходит за рамки логики «ЕС против нарушителя». Налицо рост ценностных различий внутри ЕС, возрождение на востоке Евросоюза национал-консервативной идеологии, популистских и персоналистких режимов — всего того, что все чаще называют проявлениями «нелиберальной демократии».
Переговоры о параметрах «развода» и будущих взаимоотношениях Великобритании и ЕС не окажут значимого влияния на трансформацию Евросоюза. Лондон уже воспринимается как внешний партнер; а отношения с внешними партнерами никогда не оказывали заметного влияния на динамику и направление развития ЕС.
Европейские политики продолжают процесс переосмысления роли и места Евросоюза в современном турбулентном мире. В этой сфере главные вызовы: нарастающий эгоизм и непредсказуемость США, кризис безопасности на востоке Европы, попытки Китая активизировать отношения с отдельными странами ЕС, а также ожидаемый выход Великобритании. Однако такое переосмысление потребует времени.
Прогноз на 2019 год
Принципиальное значение для развития ЕС в 2019 г. будут иметь выборы в Европейский парламент (ЕП). Вместо обыденного голосования они превратились в «битву» за будущее Евросоюза. Хотя роль Европарламента в системе институтов ЕС не так уж велика, результаты выборов покажут, насколько масштабны изменения, происходящие в политических элитах.
Общий кризис либеральной глобалисткой идеологии наиболее болезненно отзывается в общественном пространстве Евросоюза. Ведь ЕС — это попытка построения идеальной модели политического либерализма, экономического/внешнеторгового либерализма и основанного на трансфере суверенитетов «глобализма» в пределах отдельно взятого региона.
В Евросоюзе кризис либерализма трансформируется в рост влияния популизма, национализма и правоконсервативной идеологии, усиление популистских и персоналистких партий. Эти партии строят свою стратегию на антиэлитизме, подрывают роль партий истэблишмента и дестабилизируют существующие партийно-политические системы. Практически все эти силы апеллируют к различным аспектам националистической идеологии и тезису о необходимости «сильного» государства, активно используют евроскептическую риторику.
Уже очевидно, что избирательная кампания на выборах в Европарламент вместо традиционных для отдельных стран ЕС вопросов внутренней политики будет построена на дихотомии «больше» или «меньше» Евросоюза.
По итогам выборов 2019 г. влияние евроскептиков в Европарламенте очевидно возрастет; их число может составить 180–200 депутатов. Однако для большинства из них характерен «мягкий» евроскептицизм, подразумевающий критику функционирования ЕС и требования уменьшить его полномочия в отдельных сферах, но не призывающий к выходу из ЕС.
Вторым актором, способным изменить расстановку сил в Европарламенте, вероятнее всего, станет уже ищущее союзников за пределами Франции движение Эммануэля Макрона «Вперед, Республика!».
Уйдет в прошлое существовавшая несколько десятилетий консенсусная практика функционирования ЕП, основанная на «дуумвирате» Европейской народной партии и социал-демократов. Как один из вероятных сценариев можно прогнозировать появление четырех примерно равных групп в составе 130–160 депутатов. Проевропейские «макронисты» объединятся с либерал-демократами и депутатами некоторых иных проевропейских партий. Сохранятся традиционные партийные группы правого и левого центра; причем в обеих группах будет заметное число умеренных евроскептиков. Группа умеренных евроскептиков объединит разнородных популистов и националистов при доминировании правоконсерваторов.
Такая конфигурация окончательно институционализирует противостояние сторонников углубления интеграции и евроскептиков. Одновременно возникнет возможность формирования гибких коалиций, иногда объединяющих правых против левых, иногда — евроскептиков против еврооптимистов.
В чем-то похожие изменения могут произойти и в Совете ЕС. Лишь некоторые правительства стран-членов смогут позволить себе последовательную поддержку углубления интеграции по широкому кругу вопросов. Большинство лидеров, вынужденные учитывать внутриполитическую динамику и специфические национальные интересы, по отдельным вопросам будут готовы искать общие решения на общеевропейском уровне, а по другим — будут склонны минимизировать роль ЕС, чтобы сохранить/вернуть себе свободу рук для проведения национальной политики.
Символом эпохи станет уход в 2019 г. из большой политики последнего из патриархов еврофедерализма — Жан-Клода Юнкера (и, чуть позже, — Ангелы Меркель). В последние годы на смену сторонникам «больших идей» приходят прагматики. Значительная часть политиков (как еврооптимистов, так и евроскептиков) будет прагматически оценивать полезность Евросоюза как инструмента для ответа на общие вызовы и достижения общих целей.
При таком подходе появляется шанс примирить непримиримое: углубить интеграцию ЕС в тех сферах, где это очевидно необходимо для достижения общих целей, и проявить бóльшую гибкость в политически чувствительных вопросах, либо там, где этого требуют различия в национальных интересах. При этом все ответственные прагматичные политики в ЕС понимают, что сохранение и развитие системообразующих проектов ЕС отвечает стратегическим интересам их стран. С другой стороны, цена деградации ЕС настолько высока, что является эффективным стимулом для политических элит искать совместные ответы на общие вызовы.
Подобная реконфигурация ЕС ускорит заметные уже сегодня тренды: уменьшение уровня амбиций, снижение роли ценностных мотивов в процессе выработки политических решений, усиление различий в уровне коммунитаризации отдельных сфер политики. Но при этом институты ЕС, опираясь на поддержку ключевой группы государств, продолжат эффективный контроль за соблюдением требований текущего законодательства, прежде всего в экономической сфере. Равным образом продолжится регуляторная деятельность Еврокомиссии и агентств ЕС в объемах уже имеющейся компетенции.
Масштабные внутренние вызовы и идущая системная трансформация Евросоюза не дадут европейским политикам возможности уделять значительное внимание отношениям с Россией. Помимо указного контекста, два фактора будут определять неготовность ЕС инвестировать ресурсы в разработку проактивной стратегии. Во-первых, понимание того, что европейцы как минимум на среднесрочную перспективу останутся заложниками стратегической конфронтации между США и Россией. Во-вторых, различие позиций между странами ЕС по российскому вопросу будет препятствовать выработке каких-либо значимых решений (как конфронтационного, так и конструктивного характера). В этих условиях текущая политика будет основана на инерции прошлых решений. Этот сценарий не исключает попыток отдельных стран ЕС использовать российскую тему как разменную карту для получения уступок от партнеров по Евросоюзу. Также некоторые страны ЕС могут пытаться получить от России конкретные преференции в обмен на обещания лоббировать российские интересы в ЕС, заведомо зная, что их лоббирование не даст результата. Продолжится информационное противостояние и попытки возложить на Россию ответственность за разного рода «вмешательства» во внутренние дела стран ЕС. Однако в силу различия позиций внутри ЕС консолидированная реакция на такие информационные поводы маловероятна.
Прогноз на 2024 год
Облик Европейского союза 2024 года сформируется под влиянием двух групп факторов.
Определяющее значение будет иметь трансформация внешней среды. Независимо от личности будущего президента, США будут менее привержены многосторонним институтам как в экономике, так и в сфере безопасности. Некоторая деградация институтов глобальной торговли окажет заметное давление на темпы экономического роста. В контексте глобальной турбулентности сохранятся, а вероятнее — возрастут риски, связанные с напряженностью на внешней периферии ЕС.
В этих условиях европейские элиты завершат переосмысление места ЕС в мире. Понимание, что ЕС — это «Союз стран малого и среднего размера»[3] , станет еще более актуальным после выхода Великобритании. Будут осознаны пределы «мягкой силы» и станут малозначимыми попытки «экспорта» собственных принципов и норм. Стратегическая зависимость от США в сфере безопасности будет вынуждать ЕС идти на определенные, хотя и ограниченные, уступки политического и экономического характера. Продолжится развитие в ЕС автономного оборонного потенциала. Однако объективные ограничения в этой сфере вынудят ЕС сосредоточиться на стабилизации ближайшей периферии и предотвращении «экспорта» рисков из этого региона.
Характерным примером изменений станут действия по разрешению миграционного кризиса. Из-за противоречий между «приграничными» и «внутренними» странами, Евросоюз не сможет разработать эффективную систему распределения беженцев. Рост антимигрантских настроений в значительной части стран ЕС вынудит политиков акцентировать вопросы безопасности в ущерб гуманитарным соображениям. Стратегия ЕС будет основываться на сотрудничестве со странами внешней периферии по образцу сделки ЕС — Турция. В сочетании с жестким контролем за путями переправки мигрантов это позволит сократить число прибывающих в Евросоюз до приемлемого уровня. Интенсифицируется политика интеграции инокультурных мигрантов, однако ее результаты к 2024 г. еще не будут заметны.
Вторая группа факторов будет связана с усилением экономических различий между более развитыми (север и запад Европы) и относительно отстающими экономиками юга и востока Европы, для которых по-прежнему характерны низкие темпы роста, высокий уровень безработицы, государственного и частного долга. Именно по последним сильнее ударит глобальное снижение темпов экономического роста и сокращение международной торговли. Увеличение экономических различий повлечет за собой дальнейшую дифференциацию по уровню политического влияния.
Продолжение централизации экономического управления в зоне евро произойдет на основе предложений Германии как представителя «здоровых» экономик ЕС. Более эффективным станет мониторинг экономической политики стран-членов в рамках Европейского семестра. Институты ЕС, опираясь на поддержку стран-сторонников сокращения рисков, смогут более жестко контролировать национальные бюджеты (на основе Бюджетного пакта) и состояние банковской системы (Банковский союз). Создание бюджета еврозоны (отдельного от бюджета ЕС) завершит переток функций стратегического экономического управления к институтам еврозоны (Еврогруппе).
При этом в самой Еврогруппе выделится группа ключевых стран в составе Германии, Франции, стран Бенилюкс и нескольких других. Функционируя в формате регулярных встреч до официальных саммитов Европейского совета и встреч Совета ЕС, это ядро также возьмет на себя функцию выработки внешнеполитической стратегии и направлений перспективного развития ЕС. Пусть не по названию, а по сути это ядро станет «Советом безопасности ЕС». Один из наиболее сложных аспектов формирования ядра — необходимость включить в него Польшу как представителя восточной части ЕС при нежелании Варшавы перейти на евро и широкой поддержке населением страны практик нелиберальной демократии.
Значительная часть инициатив углубления интеграции вероятнее всего будет реализовываться в формате Еврозоны (плюс/минус отдельные страны). Тем самым Европейский союз трансформируется в систему «ядра и периферии»[4].
Такое развитие может сопровождаться возвратом на национальный уровень полномочий в некоторых второстепенных сферах. Также централизация экономического управления может происходить при большей терпимости к особенностям организации политической жизни в отдельных странах ЕС.
Весьма вероятно, что к 2024 году образ ЕС можно будет описать метафорой «Замок политического и валютного союза в саду единого рынка, огороженном стеной от рисков турбулентного мира». При этом факторами, ограничивающими развитие и деятельность ЕС, по-прежнему будут отсутствие стратегической автономии в военно-политической сфере и медленно сокращающееся влияние в глобальной экономике.
При прогнозировании характера отношений между Россией и ЕС логичнее всего основываться на сценарии сохранения существующих тенденций политического и экономического развития России.
В этом случае значение России для Европейского союза будет определяться двумя факторами. Во-первых, восприятием России как источника геополитических рисков (в данном контексте восприятие даже важнее реального состояния дел). Во-вторых, сохранением за Россией роли крупнейшего поставщика энергоресурсов.
С учетом ограниченности ресурсов и различия национальных позиций европейцы будут вынуждены смириться с тем, что США определяют интенсивность и динамику стратегического противостояния с Россией. Евросоюз вероятнее всего не будет активно участвовать в проводимой Вашингтоном эскалации напряженности, но и не сможет предложить какую-либо альтернативу. Не стоит рассчитывать, что ЕС сможет согласовать какие-либо меры, позволяющие смягчить эффект американского давления на Россию (к примеру, вряд ли будет создан аналог механизма, позволяющего европейским компаниям обходить американские санкции против Ирана).
Дальнейшая либерализация энергетического рынка ЕС и усиление регуляторной роли Еврокомиссии уменьшат переговорную силу российских компаний. Умеренная динамика спроса на импортный газ позволит странам ЕС активнее использовать политически мотивированные регуляторные меры для ограничения роста поставок из России. Возможности России использовать энергетику как инструмент политического влияния продолжат сокращаться. Напротив, существует риск, что Евросоюз либо отдельные страны попробуют использовать тему доступа на энергетический рынок ЕС для продвижения своих политических интересов.
Конструктивные отношения, вероятнее всего, будут ограничены элементами избирательного сотрудничества и взаимодействием на уровне гражданского общества. Не исключено установление отношений по линии ЕС — ЕАЭС, нацеленных на регулирование торговых вопросов.
В целом политика ЕС в отношении России, осознанно или нет, будет основана на стратегическом ожидании. Действия ЕС после периода ожидания будут зависеть от способности системы госуправления в России обеспечить опережающее экономическое развитие и динамическую внутриполитическую стабильность, а также от того, как трансформация мирового порядка повлияет на свободу действий ключевых международных акторов.
РСМД. 30.12.2018
