Базовый прогноз: негативный

Елена Черненко

Эксперты Российского совета по международным делам (РСМД) подготовили доклад о санкциях в отношении России, проанализировав итоги 2018 года и сделав прогноз на 2019 год. Из документа следует, что санкционное давление на Россию будет расти. Степень этого давления будет зависеть от целого ряда политических и правовых факторов, которые проанализированы в докладе.

Доклад о санкциях подготовлен программным директором РСМД Иваном Тимофеевым и экспертом совета Владимиром Морозовым. Отметив, что 2018 год прошел «в режиме эскалации санкций против России», они предположили:          «В 2019 году давление на Россию будет увеличиваться». «Мы характеризуем базовую тенденцию как самоусиление и самовоспроизводство санкций в силу накопленной правовой базы, крайне низкой вероятности разрешения политических противоречий и высокой чувствительности к провокационным действиям и событиям»,— поясняют авторы. По их мнению, в сложившейся обстановке локальные и периферийные кризисы могут иметь непропорционально высокие последствия.

Эксперты отмечают, что к 2018 году политика санкций против России обрела несколько важных тенденций:

1. Санкции против России носят разноскоростной режим. Усиливается разрыв политики США и ЕС в отношении России. Со стороны США наблюдается экспоненциальная эскалация антироссийских санкций. Со стороны ЕС — последовательное выполнение ранее принятых решений по «украинскому пакету» при ограниченном наращивании санкций.
2. Санкции оказывают прямое или косвенное воздействие на партнеров России, таких как Китай, Индия и другие. Наблюдаются разные подходы правительств и частного бизнеса к санкциям против России в странах-партнерах: правительства критикуют санкции, тогда как частный бизнес вынужден приспосабливаться к санкционному режиму США и в целом выполнять его.
3. Российское правительство предпринимает шаги по адаптации к санкциям. Сохраняются возможности для работы на российском рынке иностранных компаний, создаются новые механизмы для международных экономических связей в обход санкций, используются точечные контрсанкции. Вместе с тем предотвращение влияния санкций на Россию остается крайне сложной задачей в силу значительной асимметрии экономических потенциалов в сравнении со странами—инициаторами санкций, а также доминированием США в мировой финансовой системе.
4. Растет давление американских санкций на другие страны. В числе ключевых индикаторов — выход США из иранской ядерной сделки и возобновление санкций против Тегерана. На этом фоне обозначились разногласия между США и ЕС. Брюссель принимает меры по защите бизнеса из стран ЕС, а также рассматривает возможности долгосрочных решений по повышению роли евро в мировых расчетах.
5. Крупный международный бизнес сохраняет приверженность требованиям американских регуляторов и санкционного законодательства США независимо от страны происхождения бизнеса и политических позиций национальных правительств. В руках США сохраняется мощный рычаг воздействия на бизнес путем использования санкций.
6. Нарастает политическая неопределенность, в которой обостряются кризисные ситуации. Они порождают новые санкции, особенно в случаях низкой эффективности дипломатии и ограниченных возможностей по применению военной силы. «Дело Скрипалей», применение химического оружия в Сирии, ситуация вокруг «вмешательства в выборы» и инцидент в Азовском море показывают уязвимость к локальным кризисам и порождают «автоматизм» политики санкций.

Применение санкций против России в 2019 году, как сказано в докладе, будет определяться рядом политических и правовых факторов. В числе политических:

• Ситуация на Украине, риски эскалации конфликта на Донбассе, провокаций в Азовском и Черном морях, на границах с Крымом. Базовый прогноз по Украине на 2019 год предполагает снижение стабильности в Донбассе, ухудшение отношений с Киевом, дальнейшую деградацию минских соглашений. По мнению экспертов, выросла вероятность резкого обострения ситуации из-за инцидентов и провокаций военного характера. Секторальные санкции против России по «украинскому пакету» в 2019 году сохранятся. При постепенном ухудшении российско-украинских отношений, расширение санкций коснется лишь списков российских физических и юридических лиц.
• Ближний Восток. Основные риски, как следует из обзора, связаны с ситуацией в Сирии и вероятностью провокаций с использованием химического оружия. Тем не менее базовый прогноз состоит в том, что сирийская проблематика не приведет к радикальному усилению санкций против России. Их наращивание может ограничиться точечными мерами со стороны США против отдельных российских физических и юридических лиц.
• Внутриполитическая ситуация в США и в ЕС. Базовый прогноз экспертов РСМД состоит в том, что, несмотря на общее снижение остроты темы вмешательства в 2019 году, она с «задержкой» получит отражение в законодательстве с перспективой серьезной эскалации санкций вплоть до новых секторальных ограничений. Специалисты ожидают новых ограничений со стороны США против энергетического и финансового секторов. Введению таких рестрикций будут содействовать дискуссия о возможном импичменте действующего президента и старт избирательной кампании в конце 2019 года.
• В ЕС фактор «российского вмешательства» будет носить менее критичный характер. Базовый прогноз экспертов: сохранение темы в информационном поле при отсутствии новых значительных санкций по данной тематике.
• Политический «черный лебедь». В 2018 году среди «черных лебедей» пальму первенства авторы отчета уверенно отдают «делу Скрипалей». Инцидент в Солсбери, по их словам, не привел к формированию механизмов кризисного регулирования, способных справляться с такими проблемами. Более того, он создал почву для новых инцидентов. Эксперты оценивают риски «нового Солсбери» в 2019 году как высокие. Эскалация санкций на этом фоне будет касаться расширения списка физических и юридических лиц, модификации законов (в особенности в США), а также действий исполнительной власти США против предполагаемых «виновных».

В числе правовых факторов составители доклада отмечают нормативные документы, само существование которых предполагает законодательные, правоприменительные или исполнительные действия в 2019 году:

• Имплементация закона PL 115–44 (CAATSA). В зоне наибольшего риска — «Северный поток-2» и российский военно-промышленный комплекс, хотя закон потенциально может затронуть значительно более широкий круг вопросов.
• Имплементация закона PL 102–182 от 4 декабря 1991 года. «О контроле и уничтожении химического и биологического оружия». Речь может пойти о запрете финансовым институтам США кредитовать Россию (что и так ограничено секторальными санкциями), сворачивании экспорта и импорта (который и так невелик) или отказе для полетов российских авиакомпаний в США (что невыгодно самим американцам). Однако в США, по прогнозу авторов доклада, может быть поставлен вопрос о доработке закона, либо его нормы в измененном виде будут инкорпорированы в новое санкционное законодательство против России, в частности DASKAA и DETER. Основное направление доработки норм закона — акцент на их экстерриториальном характере.
• Обсуждение в конгрессе законопроектов DETER и DASKAA. Принятие нового санкционного законодательства в развитие законов PL 115–44 и PL 102–182. Эксперты РСМД рассматривают принятие новых более жестких американских законов в отношении России как базовый прогноз. Основной проблемой для России станет перспектива усиления санкций против энергетического и финансового секторов. Полное эмбарго энергетического сектора и санкции против обязательств российского суверенного долга потенциально нанесут вред и американскому бизнесу, что может потребовать более мягких формулировок. Принятие закона в текущем виде приведет к шоку на российском фондовом рынке. В качестве базового прогноза авторы доклада рассматривают более мягкие формулировки.
• Имплементация указа президента №13848. Указ обязывает разведку США дать заключение о вмешательстве в промежуточные выборы в Конгресс. На основе заключения могут вводиться персональные, а затем секторальные санкции. Базовый прогноз экспертов подразумевает высокую вероятность того, что Россия будет обвиняться в попытки вмешаться в промежуточные выборы ноября 2018 года, хотя конкретные случаи будут характеризоваться как малочисленные и эпизодические. Возможные персональные санкции. Секторальные санкции по данному указу, по мнению авторов обзора, маловероятны.
• Дальнейшее использование указов президента №13660, №13661, 1№3662 и директив к нему. Как и другие действующие нормы, данные указы будут, как поясняют эксперты, применяться в качестве «санкций за нарушение санкций». Речь идет о применении штрафов Минфина США к компаниям—нарушителям санкционного режима. В 2018 году появился первый случай урегулирования претензий Минфина по нарушению санкций «украинского пакета» (случай компании Cobham). В будущем число таких случаев будет, как следует из доклада, нарастать.

Авторы напоминают, что сейчас против России действуют санкции 37 государств.

Коммерсант. 24.12.2018