Россия, Cоединенные Штаты и Европа в 2018 г.
Андрей Кортунов, к.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
Ольга Оликер, старший советник и директор Программы «Россия и Евразия» Центра стратегических и международных исследований (CSIS)
В октябре 2018 г. в Центре стратегических и международных исследований (CSIS) в Вашингтоне состоялась встреча российских и американских экспертов. Она была организована CSIS и Российским советом по международным делам (РСМД) для обсуждения четырех тем, имеющих центральное значение для российско-американских отношений: конфликта на Украине, будущего европейского порядка безопасности, войны в Сирии и вмешательства в политические процессы других государств. Участники встречи выступали не в качестве представителей своих стран, выражавших официальную точку зрения, а являлись экспертами, собравшимися для совместного рассмотрения текущих проблем и поиска возможных решений. Их целью было выявить позиции заинтересованных сторон с целью определить возможности для будущих переговоров и пути выхода из конфликта.
Несмотря на важность всех четырех вопросов для мировой и региональной безопасности, не говоря уже о двусторонних отношениях между Россией и Соединенными Штатами, экспертная группа согласилась с тем, что главной проблемой в разрешении вышеуказанных конфликтов является нежелание правительств России, США, европейских стран (в том числе Украины), Сирии и других заинтересованных государств считать это неотложной задачей. Хотя существующее положение дел может и не устраивать заинтересованные стороны, но возможные альтернативы, по их мнению, способны усугубить ситуацию или, по крайней мере, создать новые риски.
Так, на Украине конфликт в Донбассе продолжает уносить жизни. Тем не менее, любой возможный вариант его разрешения оборачивается для заинтересованных сторон новыми проблемами, во всяком случае, в краткосрочной перспективе. Если Украина вернет Донбасс, ей придется его интегрировать, что потребует больших экономических затрат и обернется вероятными политическими издержками. Действительно, в отдельных сценариях контроль над Донбассом может привести к ослаблению поддержки Украины Западом. С точки зрения Москвы, подобное разрешение конфликта означает потерю важного рычага давления на переговорах и опасность того, что своя и зарубежная общественность увидят в этом проявление Кремлем слабости и сдачу своих позиций. Все это осложняется надеждой заинтересованных сторон, что время играет им на руку, и выжидание обеспечит достижение оптимального результата. Отсюда стремление откладывать решения на более поздний срок до какого-нибудь знакового события. Такими событиями не раз являлись выборы (американские, российские, украинские; президентские и парламентские), но и после них особых изменений в политике так и не наблюдалось.
Участники выразили сомнение в том, что статус-кво может сохраняться так долго, как рассчитывают сторонники его поддержания, и что время может играть кому-то на руку. Новому украинскому президенту будет труднее пойти на какие-либо уступки. Конфликт между Россией и Украиной на Азовском море набирает обороты, и ситуация может серьезно обостриться. Признание автокефалии Украинской Православной церкви и независимости от Московского Патриархата может также изменить расстановку сил.
Эксперты, участвовавшие в семинаре, согласились с тем, что вместо использования отдельных каналов, по которым Вашингтон ведет переговоры напрямую с Москвой, было бы лучше привлечь Соединенные Штаты к непосредственному участию в «нормандском процессе» по разрешению конфликта. Этот шаг укрепил бы «нормандский формат» и не позволил бы заинтересованным сторонам противопоставлять друг другу различные переговорные форумы. По мнению участников, наличие единого признанного форума позволит оказать давление на все стороны и заставит их искать решение. Эксперты также считают, что, хотя в будущем не исключена возможность выработки нового документа, но на данный момент Второе минское соглашение должно быть основой для разрешения конфликта. По мнению участников, при наличии политической воли в Москве и Киеве, можно будет договориться о будущем Донбасса, в котором ему будет предоставлена определенная политическая автономия (включая признание русского языка). Однако представители региона не смогут препятствовать функционированию украинского правительства или накладывать вето на проводимый им внешнеполитический курс.
Участники также согласилась с тем, что работу над выработкой договоренности о миротворцах в Донбассе следует продолжить даже в отсутствие общего урегулирования. На самом деле, роль соглашения о миротворцах будет заключаться в создании пространства (и дополнительных стимулов) для достижения такого урегулирования. Несмотря на существенные разногласия по масштабу и форме миротворческих сил (относительно разбивки на этапы, дислокации, роли в управлении, численности и стран-участниц), существует рамочная основа, а переговорное пространство в принципе допускает достижение компромисса.
Дискуссия группы о европейской безопасности перекликалась с обсуждением событий на Украине. Кризис на Украине, вне всякого сомнения, является острейшей проблемой европейской безопасности. Вместе с тем, даже если не принимать его внимание или допустить, что он благополучно разрешен, то проблем на континенте хватает с лихвой. Более того, как только речь заходит об Украине, обсуждение возможных решений возобновляется, даже если достичь продвижения вперед никак не удается. Однако при рассмотрении проблем европейской безопасности в более широком контексте – как многочисленные страны континента могут чувствовать себя в безопасности, не лишая при этом такого же чувства других, – участникам недоставало новаторского мышления, творческих идей или даже интереса.
Это вызывает беспокойство, поскольку участники считают нынешнюю ситуацию опасной, а вероятность нового кризиса и гонки вооружений высокой. Более того, разрешение украинского конфликта и выход из нынешнего тупика в отношениях между Россией и Соединенными Штатами необходимы, но недостаточны для продвижения вперед по широкому спектру вопросов европейской безопасности. В то же время пробелы в конкретном наполнении означают, что эксперты, подобные участникам встречи, могут сыграть важную роль в формировании основы для нового обсуждения предельных значений и ограничений. В нынешнем политическом климате заключение формальных соглашений вряд ли возможно. Но это означает, что сейчас самое время задуматься о том, какие договоренности могут быть достигнуты, когда на то появится политическая воля.
К критически важным вопросам относятся перспективы и параметры обновления структуры контроля над обычными вооружениями и пересмотра Хельсинкского Заключительного акта с тем, чтобы эти изменения стали действительно полезными для всех сторон. Как минимум, надо четко определить, что имеется в виду под «существенными» боевыми силами, о которых говорится в Основополагающем акте НАТО-Россия. Более того, в список подлежащего контролю необходимо добавить новые вооружения и военные технологии, а также ввести географические ограничения на размещение, в том числе подкреплений. Легко вообразить, как сочетание этих мер может привести к достижению взаимоприемлемой договоренности. Участники встречи отметили, что НАТО, возможно, должно проявлять меньше беспокойства в связи с российской системой обороны в Калининграде, поскольку сооружения береговой обороны не угрожают Польше (или Швеции). Возможно, Россию можно было бы успокоить предметным обсуждением того, какие вооружения могут быть развернуты на восточных рубежах государств-членов НАТО. Однако, учитывая развитие политической ситуации в Европе и за ее пределами, любые шаги в этом направлении должны также допускать изменения в альянсах – что может произойти с приходом новых членов и уходом старых.
Обсуждение сегодня этих вопросов в рамках экспертных форумов создаст базу знаний, на которую политическое руководство сможет опереться, когда и если когда переговоры сдвинутся с мертвой точки. Однако если правительства продолжат считать риски приемлемыми, а, возможно, даже полезными, то рассчитывать на какой-либо прогресс не приходится.
Вместе с тем, эксперты согласились с важностью принятия мер по совершенствованию инструментов регулирования кризисов и подходов к ним, а также по возобновлению и активизации диалога между военными. Участники встречи отметили целесообразность выделения проблемы снижения рисков в Арктике в отдельную область для обсуждения и достижения прогресса. Наконец, участники согласились с тем, что повестка дня существующих российско-американских переговоров о стратегической стабильности должна быть расширена и включить кибербезопасность, «мягкую» безопасность, обычную безопасность, а также ядерную безопасность. Такой подход мог бы придать переговорам новый импульс и предоставить политическому руководству возможность обсудить отдельные идеи, родившиеся на совещаниях экспертов. Проведение таких встреч, например, каждые три месяца, послужит всеобщему благу. Кроме того, важные решения могут быть приняты на технических обсуждениях в рамках существующих механизмов, в том числе по открытому небу и Венскому документу 2011 года.
Эксперты, в целом, пессимистично оценивали возможности разрешения сирийского конфликта. Москве удалось достичь в этой стране ряд отдельных целей, в частности, сохранить у власти действующее руководство и стать региональным игроком. Однако любым надеждам на то, что Сирия может стать ареной сотрудничества с Соединенными Штатами, так и не суждено было сбыться. Между тем, усилия США направлены на уничтожение ИГИЛ* и ограничение влияния Ирана. Эксперты в целом согласились с тем, что предотвращение возрождения ИГИЛ (хотя это и сложнее, чем просто вытеснить ИГИЛ и другие экстремистские группы за пределы страны) представляется более реалистичной задачей, нежели добиться реального ограничения Ирана. Россия, со своей стороны, вряд ли откажется от Ирана по многим причинам, в том числе потому, что Тегеран, по ее мнению, останется ключевым игроком в Сирии и в регионе. Действительно, Турция и Иран являются двумя сторонними державами, которые, скорее всего, останутся в центре борьбы за Сирию, поскольку пытаются добиться контроля над ее территорией и населением. В военном плане, вес России и Соединенных Штатов весьма значителен, но их интересы не так тесно завязаны на сам конфликт. То, что происходит в Идлибе, как и возможное применение химического оружия, может привести к эскалации их участия и усилению разногласий между ними.
Несмотря на отсутствие сотрудничества между Россией и США, в Сирии есть цели, которые являются общими для Москвы и Вашингтона. Обе страны хотят предотвратить возрождение ИГИЛ и «Аль-Каиды»*. Обе имеют прочные отношения с курдскими группами. Оба государства не хотят допустить войны между Ираном и Израилем. Оба хотят ограничить свое присутствие и вовлеченность. В принципе, осуществление параллельных действий по достижению общих целей представляется вполне возможным, даже если о выработке общей позиции не может быть и речи. В частности, возможна некая координация усилий в решении проблем, связанных с иностранными боевиками, а также с предоставлением курдской общине определенной автономии в будущем государственном устройстве Сирии.
Однако маловероятно, что самостоятельные действия России или США, как и их совместные действия, смогут стабилизировать ситуацию в Сирии на долгий период. Нежелание выделить финансовые средства на восстановление страны и ограниченность возможностей для эффективного восстановления означают, что конфликт в Сирии будет продолжаться. Наиболее реальным вариантом решения проблемы представляется достижение соответствующей договоренности между Россией и Европой, а не Соединенными Штатами. Но ни один из экспертов не считал, что даже в этом случае проблему удастся решить, поскольку ресурсы и имеющиеся навыки, скорее всего, окажутся недостаточными для выполнения восстановительных работ столь гигантского масштаба.
Последней темой повестки дня было политическое вмешательство. Его обсуждение оказалось самым обескураживающим за все два дня дискуссий. Некоторые участники считали, что соглашения или договоренности по крайней мере по нескольким конкретным темам возможны. Так, обе страны могут взять на себя обязательство не делать достоянием общественности информацию, полученную с помощью разведывательной деятельности и которая может повлиять на политическую расстановку сил. Они отмечали последовательную приверженность стран невмешательству (даже если те предпринимают действия, которые другие расценивают как вмешательство). Но не все были с этим согласны. По мнению других, соглашения по регулированию фактически противозаконных видов деятельности (к которым относится и сбор разведданных различными способами) вряд ли будут обсуждаться и подписываться. Участники также не смогли придти к общему мнению относительно того, о каких видах деятельности может идти речь. Если будут определены ограничения, касающиеся, например, выборов, лоббирования, средств массовой информации или других областей, то это может означать, что все, что не было таким образом запрещено, окажется тем самым разрешенным. Более того, вопрос о взаимности и эквивалентности в этой сфере вызвал большие разногласия, поскольку у российских и американских участников оказались очень разные представления, если не сказать больше.
Эксперты также задались вопросом, имеет ли смысл обсуждать соглашения в нынешних условиях, когда каждая сторона подозревает другую в намерении обмануть с самого начала. По мнению некоторых экспертов, большую пользу окажут конкретные негласные договоренности и кодексы поведения, нежели любые формализованные и публичные соглашения. Более того, определить «правила дорожного движения» могут помочь соответствующие дискуссии. Но в целом экспертам удавалось лучше ставить вопросы, чем находить на них ответы, что лишний раз продемонстрировало, насколько слабо изучена столь сложная тема.
В заключение, созванная группа экспертов РСМД/CSIS сформулировала конкретные рекомендации по дальнейшему изучению и действиям правительств в отношении кризиса на Украине и европейской безопасности в широком плане. Участники обсудили возможные пути достижения прогресса в Сирии, однако выразили сомнение, что к их советам прислушаются. Мнения экспертов разделились по вопросу о возможных взаимных или односторонних ограничениях на вмешательство и то, что может быть расценено как вмешательство, хотя все были согласны, что обсуждение этой темы следует продолжить. Хотя вмешательство уже нанесло огромный ущерб российско-американским отношениям, но проблемы, которые такая деятельность создает для будущего, выходят далеко за рамки взаимоотношений этих двух государств, и будут продолжать расти по мере развития информационных и других технологий.
___________________
* - ИГИЛ, "Аль-Каида" - запрещенные в РФ террористические организации - "МП"
РСМД. 15.11.2018
