АСЕАН, ВАС и АТЭС: что удалось сделать России в 2018 году

Екатерина Колдунова, к.полит.н., доцент кафедры востоковедения МГИМО МИД России, эксперт РСМД

Для российской внешней политики в отношении многосторонних институтов Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) уходящий год оказался богатым на события. 13–15 ноября 2018 г. президент Российской Федерации В.В.Путин посетил с государственным визитом Сингапур и принял участие в 13-м Восточноазиатском саммите (ВАС). Это произошло впервые с момента принятия в его участники России в 2010 г. Одновременно он представлял страну на третьем саммите Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и России. Участие в стартовавшем двумя днями позже в Порте-Морсби (Папуа-Новая Гвинея) саммите Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), форуме, которому российский президент до этого года уделял первоочередное внимание по сравнению с другими региональными механизмами, было поручено премьер-министру Д.А.Медведеву.

Такая активизация российского участия в многосторонних механизмах АТР происходит на фоне дальнейшего обострения в регионе противоречий США и Китая, очередного витка конкуренции макрорегиональных проектов, предлагаемых этими игроками Азии и накала страстей по поводу американского торгового протекционизма. С одной стороны, такое положение дел не способствует укреплению самих многосторонних институтов, однако создает окно возможностей для России предложить странам региона, пусть и не столь масштабную, как американские или китайские проекты, но        все-таки гораздо более кооперационную повестку дня.

Стратегическое партнерство с АСЕАН

Россию и АСЕАН связывают отношения диалогового партнерства. Они были установлены в 1996 г. и на тот момент стали одним из проявлений движения постсоветской России к более диверсифицированной внешней политике, не ориентированной исключительно на Запад. Постепенно Россия подключилась ко всем основным многосторонним форматам, центрированным «вокруг» АСЕАН. В 2010 г. она стала участницей саммита «Азия-Европа» (АСЕМ) и ВАС, объединяющего страны АСЕАН и их восемь диалоговых партнеров (Китай, Японию, Южную Корею, Австралию, Новую Зеландию, Индию, США и Россию). В том же году был дан старт работе Совещания министров обороны АСЕАН и диалоговых партнеров (СМОА+) с участием России, призванного перевести в более практическую плоскость обсуждение проблем безопасности, буксующее в рамках Регионального форума АСЕАН по безопасности (АРФ).

Спустя двадцать два года после создания российско-асеановского диалогового формата активизация России в многосторонних институтах сотрудничества в АТР снова призвана продемонстрировать западным державам, что России есть куда разворачиваться и политически, и экономически. Одним из символов такого разворота, по-видимому, должно стать стратегическое партнерство с АСЕАН, совместное заявление о котором было принято по итогам третьего саммита АСЕАН и России в Сингапуре в ноябре этого года.

Движение к стратегическому партнерству отнюдь не было гладким. Россия изначально отличалась от других диалоговых партнеров Ассоциации (Японии, Китая, Южной Кореи, США и др.) более низким уровнем экономического вовлечения в дела региона и рассматривалась, скорее, как дополнительный партнер, в терминологии известного российского международника А.Д.Богатурова — «уплотняющий» региональное пространство. То есть Россия оказывалась скорее «фоновым» участником региональных процессов, чье присутствие, по мысли стран АСЕАН, должно было в определенной мере сдерживать растущие региональные, в первую очередь военно-стратегические, амбиции других крупных держав.

Россия отчасти выполняла эту функцию, поддерживая высокий уровень военно-технического сотрудничества с Вьетнамом, Индонезией и Малайзией и со временем превратившись в альтернативного (США и Китаю) партнера в плане политического и военно-технического взаимодействия также для таких государств Юго-Восточной Азии, как Таиланд, Филиппины или Мьянма в тех случаях, когда внутренние проблемы приводили к осложнению их международно-политического положения. Так, например, произошло в случае с Таиландом после военного переворота 2014 г. или Филиппинами, которые после прихода к власти в 2016 г. президента Родриго Дутерте попытались отойти от односторонней ориентации на военно-политический союз с США. Обострившаяся в мае 2017 г. угроза терроризма на Филиппинах вынудила Р.Дутерте напрямую обратиться к президенту В.В.Путину по поводу закупок современного вооружения у России. Однако в случае с ключевым для стран ЮВА конфликтом с Китаем по поводу спорных островов в Южно-Китайском море Россия предпочитала занимать нейтральную позицию, стремясь не обострять отношения ни с одной, ни с другой стороной противостояния.

Экономическая составляющая отношений России и АСЕАН традиционно отставала от динамики политического и военно-политического взаимодействия. На момент установления отношений диалогового партнерства с АСЕАН Россия серьезно уступала другим внешним контрагентам Ассоциации по интенсивности торгово-инвестиционного сотрудничества. Более того, увеличению роли России в экономике стран Юго-Восточной Азии и тогда, и сейчас препятствовали серьезные структурные ограничения. Россия не была частью «де-факто» интеграции в регионе, основывавшейся на отношениях специализации и кооперирования в рамках производственных цепочек, созданных в Юго-Восточной Азии транснациональными корпорациями. В отличие от Японии и Китая она не могла предложить региону масштабных инвестиционных или инфраструктурных проектов, или, как это было в случае с Соединенными Штатами, — доступа к крупнейшему в мире рынку. К сожалению, такие проекты не появились у России в регионе ни после успешно проведенного во Владивостоке саммита АТЭС 2012 г., ни после 2014 г., когда санкционное давление Запада заставило российскую политическую и экономическую элиту внимательнее присмотреться к экономическим процессам, происходящим в Азии. Объявленный в 2010 г. флагманский проект сооружения Росатомом АЭС во Вьетнаме уже через шесть лет оказался заморожен — формально по экономическим, но, скорее всего, и по политическим причинам.

Предшествующие саммиты России и АСЕАН датируются 2005 г. (Куала-Лумпур, Малайзия), 2010 г. (Ханой, Вьетнам) и 2016 г. (Сочи, Россия). Саммит в Сочи проходил не на территории стран АСЕАН и потому характеризовался как «юбилейный» (commemorative), но официально не учитывался в «общем командном зачете». В целом динамика встреч на высшем уровне с формальной точки зрения отставала от ритма взаимодействия Ассоциации с Китаем, Японией, Южной Кореей или США. Тем не менее за прошедший период России и АСЕАН все-таки удалось достичь взаимопонимания по поводу того, что обе стороны нацелены на выстраивание отношений стратегического партнерства. Попробуем определить логику, в рамках которой движение к такому партнерству стало возможным.

В стратегическом плане Россию и АСЕАН как игроков с кооперационной, нежели наступательной повесткой дня для АТР, объединяет общее стремление к региональному полицентричному порядку, который должен основываться на взаимоприемлемых правилах игры. В понимании АСЕАН этому должно способствовать сохранение Ассоциации в качестве центральной площадки для макрорегионального диалога и консенсусное принятие решений, учитывающее мнение АСЕАН по принципиально важным региональным делам (чего не хватает, например, американской концепции Индо-Тихоокеанского региона). В понимании России продвинуться на данном направлении могла бы помочь дискуссия об общих принципах архитектуры безопасности в регионе, которая может и должна проходить в рамках АСЕАН-центричного формата Восточноазиатского саммита (подробнее о нем будет сказано далее).

И Россия, и АСЕАН выступают за обсуждение того, как должны сопрягаться региональные инициативы, а не взаимно исключать или ограничивать друг друга. Задаче поиска механизмов увязки друг с другом различных инфраструктурных и интеграционных в широком смысле этого слова проектов (connecting the connectivities) планирует уделить особое внимание Таиланд в рамках своего предстоящего председательства в АСЕАН в 2019 г.

В первую очередь Россию конечно же интересует разработка принципов взаимодействия Евразийского экономического союза (ЕАЭС), ШОС и АСЕАН. Этой проблематике посвящены два отдельных пункта Совместного заявления по итогам третьего саммита АСЕАН и Российской Федерации. Однако если Россия и АСЕАН в ближайшие годы действительно смогут продвинуться по пути кооперационного взаимодействия интеграционных объединений, это станет институциональной новацией, значение которой будет выходить далеко за рамки отношений ЕАЭС и АСЕАН.

В экономической сфере несмотря на структурные ограничения, о которых было сказано ранее, России и АСЕАН все-таки удалось добиться постепенного роста объемов торгово-экономического взаимодействия, продемонстрировав, что спад, произошедший в 2015–2016 гг., был скорее временным явлением, нежели началом долгосрочной тенденции ослабления экономических позиций России в регионе. В своем выступлении на пленарном заседании саммита России и АСЕАН В.В.Путин, отметил, что в 2017 г. товарооборот вырос на 35%, а объем взаимных накопленных инвестиций превысил              25 млрд долл. Несмотря на то, что санкции, введенные в отношении России США и странами ЕС, имели последствия и для экономических отношений России со странами Юго-Восточной Азии (в частности, в сфере банковских операций), принципиальный подход стран АСЕАН изначально заключался в том, что санкционное давление не может служить эффективным способом разрешения международных проблем.

В целом же можно констатировать постепенное формирование собственной, уникальной повести дня в диалоге России со странами АСЕАН, составными элементами которой являются проблемы обеспечения кибербезопасности, продовольственной безопасности, борьба с терроризмом, военная медицина, реагирование на чрезвычайные ситуации. За прошедшее время стороны действительно активизировали сотрудничество по многим направлениям, включая отдельный трек взаимодействия министров обороны России и стран АСЕАН в рамках Московской конференции по международной безопасности, бизнес диалог, образовательное и исследовательское сотрудничество в формате университетских форумов, проходящих на полях Восточного экономического форума во Владивостоке, молодежных саммитов Россия — АСЕАН и сети исследовательских центров Россия-АСЕАН (The Network of ASEAN-Russia Thinks Tanks, NARTT).

ВАС: дебют президента В.В.Путина

По сравнению с успехами, достигнутыми в плане развития отношений России с АСЕАН, прошедший Восточноазиатский саммит представляется менее результативным событием. Причина этого кроется, однако, не столько в том, что так ожидаемое в регионе участие президента Российской Федерации в ВАС оказалось отложенным на 8 лет, сколько в формате самого саммита.

Изначально Восточноазиатский саммит, созданный в 2005 г. и на тот момент включавший помимо АСЕАН шесть диалоговых партнеров Ассоциации (Китай, Японию, Южную Корею, Австралию, Новую Зеландию и Индию), задумывался как региональный формат, который мог бы объединить всех основных региональных игроков, но не был бы настолько многосоставным как Региональный форум АСЕАН по безопасности. К тому времени максимально широкий из всех региональных институтов охват АРФ (27 участников, включая ЕС и КНДР) одновременно стал его бременем, поскольку разброс мнений не позволял его участникам приходить к консенсусу по сколь-нибудь значимым вопросам региональной безопасности. Предполагалось, что в формате АСЕАН+6 (особенно учитывая предполагавшееся участие глав государств) эти вопросы можно было обсуждать быстрее и эффективнее.

Однако развитие ВАС пошло по другому сценарию. Стремительный экономический подъем Китая привел к тому, что уже спустя пять лет после создания ВАС страны АСЕАН стали опасаться того, что этот формат станет ареной китайского доминирования. Способом преодолеть эти опасения стало привлечение к работе ВАС России и США. Их приглашение, однако, привело к появлению конкурирующих и даже противоположных повесток дня саммита. Если Китай делал упор на идее инфраструктурной взаимосвязанности и всячески стремился избегать обсуждения проблемы Южно-Китайского моря в многостороннем формате, США, наоборот, делали акцент на вопросах свободы навигации в ЮКМ и обсуждении «жесткой» безопасности. На этом фоне стремление России рассматривать ВАС как наиболее подходящую площадку для широкой дискуссии об общих принципах и «новой архитектуры безопасности и сотрудничества» натолкнулось на скрытое противодействие и оказалось на периферии растущих американо-китайских противоречий в регионе и в рамках ВАС.

В итоге Восточноазиатский саммит, задумывавшийся изначально как инклюзивная площадка для эффективного диалога, свелся к обсуждению важных, но в целом второстепенных вопросов, не ведущих к принципиальному пересмотру структуры региональной безопасности,                  по-прежнему характеризуется наличием системы американо-центричных альянсов, исключающих Китай и Россию. Беглый взгляд на проблематику всех предыдущих встреч и особенно последнего саммита ВАС подтверждает этот факт. Так, предметом обсуждения прошедшего Восточноазиатского саммита стали такие вопросы, как противодействие угрозе иностранных террористов-боевиков и возвращающихся лиц, урбанизация и создание «умных городов», сотрудничество в области ИКТ и цифровой экономики, безопасное хранение ядерных и других радиоактивных материалов и борьба с пластиковым мусором в море[1] .

В этом контексте участие президента России в прошедшем саммите важно оценивать скорее с репутационной и символической точек зрения. Со стороны России — это давно ожидаемый знак внимания к азиатским партнерам, для АСЕАН — сигнал того, что Россия на деле готова оказывать поддержку региональным институтам, отодвинутым на второй план конкуренцией макрорегиональных проектов Китая и США. В первом случае речь идет о реализуемой с 2013 г. Инициативе «пояса и пути», во втором — о стратегии «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона», принятой на вооружение администрацией Дональда Трампа в 2017 г. При этом если еще несколько лет назад активизация России в многосторонних механизмах вызывала у стран региона опасения из-за стремительно ухудшающихся американо-российских отношений и их возможного негативного влияния на региональные институты, то сегодня действия России отнюдь не воспринимаются как потенциально способные привести к поляризации этих структур.

АТЭС как отражение региональных противоречий

В то время как саммиты АСЕАН и ВАС в этом году прошли без экстремальных ситуаций, то форум АТЭС, наоборот, стал видимой проекцией упомянутых ранее американо-китайских противоречий. Его завершение без принятия полной совместной декларации впервые с начала проведения саммитов АТЭС в 1993 г. продемонстрировало наличие серьезных противоречий между странами региона по поводу дальнейшей судьбы процесса торгово-экономической либерализации в АТР. Если и в более спокойные времена выполнение Богорских целей, подразумевавших достижение полной торгово-инвестиционной либерализации развитыми участниками АТЭС к 2010 г. и развивающимися 2014 к 2020 г. представлялась сложно выполнимой задачей, то теперь ее реализация существенно замедлилась из-за торговых войн, инициированных США в первую очередь в отношении Китая, но имеющими серьезные последствия и для других экспортоориентированных экономик региона. Напомним, что одним из первых шагов Дональда Трампа на посту президента стало начало расследования в отношении азиатских стран, имевших профицит в торговле с Соединенными Штатами.

В итоге по результатам проведения саммита АТЭС в 2018 г. был выпущен сокращенный вариант декларации, не включавший положения, связанные со Всемирной торговой организацией и проблематикой Богорских целей. Ранее аналогичная ситуация складывалась в АСЕАН в 2012 г., когда из-за разногласий по поводу Южно-Китайского моря саммит завершился без совместного коммюнике.

Центральным событием прошедшего саммита АТЭС стала открытая пикировка вице-президента США Майка Пенса и председателя КНР Си Цзиньпина по поводу действий Китая и Америки в АТР. В частности, Майк Пенс предъявил Китаю обвинения в закабалении стран, которые, попадая в долговую зависимость от КНР, оказываются вынуждены жертвовать своим суверенитетом. В свою очередь аргументы КНР сводятся к тому, что именно США в настоящее время мешают торгово-экономической либерализации в Азии, на достижение которой были изначально нацелены все участники АТЭС.

Таким образом, многосторонние институты АТР, которые и до этого не проявляли способности приводить к общему знаменателю американо-китайские споры по поводу наиболее острых региональных проблем, на этот раз снова продемонстрировали свою функциональную зависимость от позиций крупных игроков. На этом фоне в рамках прошедшего саммита АТЭС России выпал вполне благоприятный шанс наблюдать за разворачивающимися спорами со стороны.

Вместо заключения

Серия прошедших саммитов АСЕАН, ВАС и АТЭС оказалась интересна не только с точки зрения оценки того, что России удалось сделать в рамках многосторонних форматов, но и динамикой двусторонних встреч, прошедших на полях этих саммитов. Так, например, в рамках визита президента В.В.Путина в Сингапур прошла серия мероприятий, посвященных 50-летию установления дипломатических отношений между нашими странами. И российская, и сингапурская стороны отметили существенный прогресс в экономическом сотрудничестве, выражающийся почти в четырехкратном росте торгового оборота за прошедшие 10 лет (от 1,9 млрд долл. США в 2007 г. до 7,4 млрд долл. в 2017 г.) и общем росте взаимной экономической активности (в Сингапуре действует 690 российских компаний, в России — 20 сингапурских).

На полях саммитов АСЕАН и ВАС состоялись встречи с президентами Индонезии и Южной Кореи, премьер-министром Госсовета КНР, премьер-министрами Таиланда, Малайзии и Японии. Последняя упомянутая встреча была примечательна тем, что стала продолжением дискуссии В.В.Путина и Синдзо Абэ, начавшейся в сентябре на Восточном экономическом форуме во Владивостоке, и в еще большей степени подогрела ожидания в отношении решения проблемы мирного договора.

При всем при этом открытым пока что остается вопрос, который приобрел сегодня для России принципиальный характер — будет ли обеспечена дальнейшая динамика сотрудничества с многосторонними институтами и широким кругом стран региона или за прошедшим годом опять последует, выражаясь политкорректно, период «стратегического нейтралитета» в многосторонних форматах и точечного взаимодействия с отдельными ключевыми партнерами.

______________________

[1]. http://kremlin.ru/events/president/news/59128

РСМД. 20.11.2018