Интеграционные развилки
Тимофей Бордчаев, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай», директор Центра европейских и международных исследований НИУ ВШЭ
То, что в XX веке государства научились учитывать категории сотрудничества при определении основных целей и задач национальной внешней политики – уже крайне позитивное явление на общем историческом фоне. Однако сейчас этого уже недостаточно. Необходимо стремиться к пониманию сотрудничества, как неотъемлемо связанного с обеспечением главнейшего национального интереса – выживания и сохранения суверенитета. Несмотря на то, что действия ведущей экономической и военной державы планеты – Соединенных Штатов – являются абсолютно противоположными.
Потому что вряд ли какое-либо государство кроме США может в современных условиях позволить себе сказать, что способно полностью самостоятельно решать вопрос обеспечения и укрепления национального суверенитета.
На этой неделе в столице Армении, городе Ереване, прошла очередная «Евразийская неделя» – политический, деловой и экспертный форум стран-членов Евразийского экономического союза (Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия). Цель форума – привлечь общественное внимание к достижениям евразийской экономической интеграции и возможностями, которые она предоставляет странам-участницам. А кроме того предоставить заинтересованным компаниям государств ЕАЭС возможность познакомиться и найти возможности взаимовыгодного сотрудничества на общей единой площадке. Традиционно участие в пленарном заседании «недели» приняли первые вице-премьеры стран союза, ответственные за евразийскую интеграцию. Дискуссии вокруг стратегических аспектов развития ЕАЭС позволяют ставить фундаментальные вопросы, которые относятся к теории и практике интеграции в целом.
Общий вывод экспертных разговоров на полях форума – евразийская экономическая интеграция состоялась. И это особенно важно, поскольку она стала первым в истории примером добровольного, мирного и рационального объединения государств на территории главного региона планеты. Но одновременно не менее важным становится понимание того, что сейчас интеграция рискует впасть в состояние стагнации, своего рода «склероза». Как это происходило, например, в случае эталонного интеграционного процесса современности – европейского – в период конца 1960-х – начала 1980-х годов. Но европейские страны тогда могли взять паузу на адаптацию национальных систем к требованиям строительства общего рынка. В военно-политическом плане они находились под достаточно уверенным протекторатом США, а в части экономики – сохраняли доминирующе привлекательные рыночные порядки. Особенно на фоне постепенно дряхлеющей советской системы на Востоке. У государств Евразийского экономического союза таких ресурсов нет и их появление вряд ли предвидится.
Естественным образом возникает вопрос о том, как стагнация интеграции может быть преодолена в современных евразийских и более широких международных условиях? Эти условия, кстати, не являются настолько уж враждебными, как это можно предположить, если смотреть исключительно на политическую сторону дела. Современные исследования показывают, что текущий международный контекст скорее способствует, нежели препятствует развитию объединений с высокой степенью институционализации. Таких, как, например, Европейский союз в его экономическом измерении. А более «мягкие» формы – Транстихоокеанское торговое партнерство (ТТП) или Всеобъемлющее регионального экономическое партнерство (ВРЭП) – развиваются достаточно вяло, либо вообще не развиваются.
Однако вопрос, как придать интеграции новый импульс, неизбежно ведет к оживлению дискуссии о том, какие формы она должна принять через определенный промежуток времени. Видение этих форм и функциональной нагрузки объединения является сугубо суверенным делом единственных носителей легитимности в рамках всей этой истории – национальных государств. И вот здесь страны-участницы интеграции, видят себя перед действительно фундаментальной проблемой, которая имеет, как теоретическое, так и практическое измерение.
Суть этой проблемы – определение места интеграции в ряду приоритетов национальной внешней политики. А точнее – значение участия в такой форме продвинутого международного сотрудничества для реализации приоритетов разного порядка, среди которых важнейшим для любого государства является обеспечение национального суверенитета и выживания в хаотическом международном окружении. Можно сформулировать в этой связи такой вопрос: насколько субъективная оценка государством роли международного сотрудничества и интеграции в обеспечении его индивидуального суверенитета является определяющей для фактического содержания и результатов участия этого государства в интеграции?
Уже в первой четверти XIX века канцлер Австрийской империи Клемент фон Миттерних сформулировал причину необходимости учета категорий сотрудничества во внешней политике следующим образом: «поскольку изолированных государств более нет, <…>, каждое государство, помимо собственных особых интересов, должно руководствоваться общими интересами».
Степень заинтересованности государства в учете общих интересов пропорциональна его масштабам и зависит от того, как эти масштабы соотносятся с самооценкой.
Очевидно, например, что в рамках Европейского союза в наибольшей степени стратегическими бенефициарами интеграции являются средние и малые государства. Интеграция и ее институты нужны им для того, чтобы сохранить суверенитет перед лицом могущественных международных игроков за пределами ЕС. Как, впрочем, и любого интеграционного объединения. Они нужны интеграции и ее институтам, поскольку обеспечивают критическую массу «вкладчиков», для которых вне интеграции выживание в качестве самостоятельных игроков невозможно. Также сравнительно малый вес и стратегическое значение государства всегда сближают объективное и субъективное в его международно-политическом позиционировании.
Со своей стороны, крупные участники интеграционного процесса также склонны видеть его в центре усилий по обеспечению своей стратегической самостоятельности перед лицом еще более могущественных государств. Германия в Европейском союзе или Россия в ЕАЭС вынуждены строить институты с меньшими по масштабам партнерами. И в первую очередь – добровольно наделять их полномочиями, которые кажутся несоизмеримыми с вкладом в категориях классической калькуляции соотношения сил. Поэтому перед наиболее сложным решением оказываются в рамках сотрудничества державы, которые для обеспечения своего суверенитета либо имеют альтернативы интеграции, либо считают, что задачи выживания решаются в ином – не в интеграционном – измерении. В Евросоюзе красочным примером такого участника является Польша, но аналоги можно найти и в других региональных интеграционных объединениях. Результатом может стать оттеснение интеграции на периферию национальной повестки, что естественным образом сказывается на достигаемых ей эффектах.
Как уже отмечалось выше, государства и, соответственно, их представители оценивают роль интеграции в своей судьбе исключительно субъективно. И в этом субъективном мире страны-участницы интеграционных объединений могут рассматривать их развитие как задачу периферийную по отношению к другим внешнеполитическим задачам. Это вполне естественно и совпадает с пониманием национальных интересов в их первом приближении. Также субъективная оценка места интеграции в ряду национальных приоритетов может быть мотивирована необходимостью оправдать неизбежный выбор перед субъективным стремлением к максимизации суверенитета в его наиболее консервативном понимании. В каком-то смысле способом «продать» интеграцию самим себе. Каким образом эти неизбежные, как мы можем убедиться, поиски «золотой середины» влияют на важнейшие факторы успеха интеграции, например, взаимное доверие участников, в свою очередь также является предметом академической и экспертной дискуссии.
В этой связи другая важнейшая практическая проблема евразийской интеграции – это постоянное обращение участников экспертных дискуссий к вопросу «что делать?» вместо «как делать?».
При этом перечень актуальных проблем, с которыми сталкивается интеграция, достаточно очевиден. Основную его часть составляют последствия недостаточно аккуратного исполнения странами-участницами ЕАЭС своих обязательств, принятых в рамках основополагающего договора, не говоря уже о вторичном законодательстве. Эти сложности и недоработки обсуждаются годами и неоднократно ставились перед правительствами стран союза наднациональными институтами ЕАЭС. Ставить их в сто пятый раз совершенно бессмысленно, если не принимать конкретных решений о способах совместного устранения недостатков и ответственных за это институтах. В том числе нацеленных на ликвидацию институциональных «дыр» интеграции, возникших в период ее политико-правового оформления.
Одним из таких пробелов (и важнейшим препятствием к развитию наднациональных институтов ЕАЭС) становится отсутствие в нем полноценной межправительственной составляющей. В результате Евразийская экономическая комиссия – мотор всей интеграции – становится органом согласования национальных интересов. Это негативно сказывается на ее необходимой относительной независимости от субъективных оценок и восприятий стран-участниц.
Подводя итог, можно сказать, что современное состояние академической и экспертной дискуссии о евразийской интеграции позволяет считать ее полноценным объектом исследований. Этот уникальный для всех стран-участниц опыт позволяет применять в отношении ЕАЭС наработанные интеграционной наукой методы. А также использовать ее проблемы в качестве полноценных примеров и кейсов. Это – уже очень значимый позитивный результат, который должны записать себе в достижения страны-участницы и наднациональная администрация ЕАЭС.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 24.10.2018
