ЕС на пути к новому прагматизму

Кай-Олаф Ланг, старший исследователь Немецкого института международной политики и безопасности

Из сообщества, находящегося в состоянии «углубления и расширения», то есть развития общих компетенций и включения в свой состав новых членов, ЕС постепенно превращается в структуру, главными задачами для которой становятся «консолидация и сотрудничество». То есть речь идет о том, чтобы закрепить достигнутые внутри Союза успехи и перейти на новую модель взаимодействия с соседними странами (включая такие разные страны как Соединенное Королевство, Украина и Турция), вместо того, чтобы принять их в свои ряды.

Состоявшийся 19-20 сентября в Зальцбурге саммит лидеров Европейского союза может показаться очередным звеном в длинной цепочке событий, свидетельствующих о стагнации европейской политики. Ситуация с переговорами о соглашении по выходу Соединенного Королевства из состава ЕС складывается неудачно, а по вопросам миграции, еще одной области, имеющей огромное значение для ЕС, также не было достигнуто ощутимых результатов. Такое впечатление, что европейское сообщество не может достичь единого мнения по важным вопросам и не в состоянии оперативно реагировать даже на наиболее насущные проблемы.

Однако при более пристальном рассмотрении ситуация представляется не столь однозначной. Посылаемые в адрес Лондона сигналы показывают, что 27 стран ЕС прочно стоят на своем и продолжают отвергать – по крайней мере, пока – любые попытки британцев добиться уступок по важным для них вопросам.

В том, что касается миграции, неудивительно, что идея о введении механизма принудительного распределения беженцев среди стран ЕС не нашла поддержки. В результате, этот вопрос не оказался в центре дискуссий. Учитывая цель ЕС по повышению безопасности своих внешних границ, гораздо большее удивление вызвало сопротивление некоторых стран проекту об укреплении Европейского агентства по пограничному контролю «Фронтекс», которое отвечает за внешние границы ЕС. Европейская комиссия предложила расширить полномочия агентства за счет создания постоянного контингента в составе 10 тыс. пограничников, которые бы были наделены дополнительными полномочиями по учету прибывающих мигрантов. Однако целому ряду стран-членов ЕС, стремящихся защитить свой суверенитет, такая мера показалась чрезмерной.

Несмотря на эти проволочки, нельзя не отметить, что ЕС удается решать вопросы миграции достаточно эффективно. Тема безопасности границ Союза имеет приоритетное значение для всех его стран. По сравнению с 2015 годом количество лиц, обратившихся за статусом беженца, существенно снизилось. Развивается сотрудничество со странами транзита, в особенности со странами Северной Африки. Остается в силе соглашение с Турцией. Кроме того, ЕС стал более активно заниматься решением проблем, которые приводят к возникновению миграционных потоков. На политическом радаре ЕС «замаячила» Африка, и теперь члены ЕС в большей степени готовы оказывать поддержку странам происхождения беженцев и мигрантов.

Таким образом, обозначенные в Зальцбурге позиции достаточно точно отражают господствующие в ЕС настроения. Союз погряз в урегулировании своих внутренних противоречий, создавая впечатление раскола, стагнации и неэффективности. Однако на самом деле ЕС нередко оказывался в состоянии добиться результата или, по крайней мере, не терять контроля над кризисной ситуацией и смягчать ее негативные последствия.

Это не означает, что европейская интеграция всегда находилась в таком состоянии, из чего бы следовало, что ЕС может еще долго продолжать вести дела таким неприглядным, но относительно эффективным образом. По сравнению со старыми добрыми временами европейского проекта изменились как минимум три вещи.

Во-первых, кризисы в Европе больше не ведут автоматически к углублению интеграции. Кризис суверенного долга и последовавшие за ним реформы системы управления экономикой еврозоны показали, что кризис все еще может служить залогом поступательного развития. В то же время, конфликты по вопросу миграции и споры по многим другим вопросам показывают, что кризис не всегда приводит к реформам и может запросто завести Союз в тупик и поставить на грань выживания.

Во-вторых, если раньше внешние угрозы нередко способствовали внутреннему сплочению и были стимулами для углубления европейской интеграции, то теперь внешние раздражители становятся причиной раздора между членами ЕС вместо того, чтобы способствовать их сближению.

Наконец, в-третьих, учитывая внутриполитическую ситуацию во многих странах ЕС, в особенности подъем новых протестных партий и утрату поддержки со стороны значительной части общественного мнения, в европейской политике появились новые «вето-игроки», то есть силы, без согласия которых не могут приниматься решения. Это еще больше затрудняет претворение в жизнь перемен.

Свидетельствует ли все это о продолжении дезинтеграции или распаде европейской интеграции? С большой долей уверенности можно сказать, что нет. Скорее, в ЕС запущен процесс, который приведет к трансформации внутренних механизмов и того, как Союз взаимодействует с внешним миром. В этом контексте выделяются следующие три фактора.

Во-первых, меняется самоидентификация ЕС. Из сообщества, находящегося в состоянии «углубления и расширения», то есть развития общих компетенций и включения в свой состав новых членов, ЕС постепенно превращается в структуру, главными задачами для которой становятся «консолидация и сотрудничество». То есть речь идет о том, чтобы закрепить достигнутые внутри Союза успехи и перейти на новую модель взаимодействия с соседними странами (включая такие разные страны как Соединённое Королевство, Украина и Турция), вместо того, чтобы принять их в свои ряды.

Во-вторых, учитывая нестабильность международной ситуации, выпады против основанного на правилах миропорядка и неопределенность трансатлантических отношений, ЕС будет стремиться выбирать партнеров среди соответствующих сил и стран для сотрудничества по конкретным вопросам. Например, в определенных частях света может быть создано партнерство по вопросам стабильности, где-то сотрудничество будет нацелено на обеспечение процветания (для модернизации экономик и поиска взаимовыгодных и взаимодополняющих решений в области технологий и торговли) или продвижение многостороннего подхода и содействие соблюдению норм международного права. Хотя стремление добиться «стратегической автономии» не приведет к полному ослаблению связей с США в сфере безопасности, такие процессы дадут возможность ЕС брать на себя больше ответственности в международных делах.

В-третьих, внутри ЕС, наверняка, сформируется новый консенсус, который вновь подтвердит его приверженность традиционному принципу «единства в разнообразии». Это будет означать, что в ЕС найдется место и для Франции Эммануэля Макрона, и для Венгрии Виктора Орбана, то есть для разных взглядов на будущее Европы (углубление интеграции или сотрудничество национальных государств). Для обеспечения сплоченности вопреки имеющимся разногласиям, кто-то должен взять на себя роль посредника по достижению единства. В этой связи особую роль может сыграть Германия. В силу своего «центрального» положения в Европе, эта страна может внести свой вклад в сохранение единства ЕС.

В целом, ЕС вступил в эпоху переустройства многочисленных аспектов своей деятельности. Отличительной чертой этого процесса является более прагматичный подход. Речь не идет о капитальной перестройке европейского корабля согласно генеральному плану, а скорее о постепенном преобразовании различных элементов этой структуры. В глазах многих ЕС превратится в «неопознанный политический объект», как когда-то сказал Жак Делор. Это будет очень своеобразная конструкция, однако, она сможет удержаться на плаву и даже станет крепче благодаря новообретенному реализму.

Международный дискуссионный клуб "Валдай". 04.10.2018