Россия и многосторонние механизмы в АТР

Антон Цветов
Эксперт ЦСР, эксперт РСМД

Во время поездки главы МИД России Сергея Лаврова на министерскую встречу АСЕАН в августе 2018 г. стало известно о том, что президент РФ Владимир Путин планирует принять участие в Восточноазиатском саммите (ВАС) в Сингапуре в ноябре 2018 г. Это произойдет впервые с тех пор, как в 2010 г. Россия стала полноправным участником ВАС. Кроме того, Владимир Путин нанесет государственный визит в Сингапур и примет участие в четвертом Саммите Россия-АСЕАН[1].

Участия президента в ВАС ждали давно, считая, что присутствие первого лица позволит продемонстрировать серьезное отношение России к многосторонней дипломатии в Азии и к главному механизму безопасности системы вокруг АСЕАН. Означает ли грядущая поездка Владимир Путина в Сингапур, что у России появляется новый пункт азиатской повестки?

Список в конце списка

Как нет в мире страны, чье географическое положение не было бы стратегически выгодным, так, кажется, нет в российской внешней политике направлений, которые бы не были приоритетными. В официальном дискурсе не принято говорить о «повороте на Восток», потому как никакого изменения приоритетов в российской внешней политике формально не произошло. В чем-то с этим можно согласиться — Азиатско-Тихоокеанский регион остается для России вторичным направлением приложения внешнеполитических усилий по сравнению с темами более приоритетными, в основном в силу своей конфликтности. В то же время трудно не заметить, что на фоне неспособности России и Запада урегулировать свой затягивающийся конфликт, большой азиатский регион остается для России важным источником хороших новостей, направлением, на котором конструктив по-прежнему превалирует над конфликтными формами внешней политики. Чего стоит один только состав участников Восточного экономического форума во Владивостоке в начале сентября, который посетили главы государств и правительств Китая, Японии, Южной Кореи и Монголии.

Возможно, именно это внешнее благополучие делает тему азиатских многосторонних институтов менее интересной для наблюдателей и отправляет ее в конец приоритетных направлений российской политики в Азии. Когда говорят о восточной политике, ее содержание обычно начинают описывать с двусторонних отношений России с лидерами региона — Китаем, Японией, Южной Кореей и Индией, затем упоминают корейскую ядерную проблему и только под конец перечисляют институты многосторонней дипломатии, вращающиеся вокруг Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН). К ним относятся Диалоговое партнерство Россия — АСЕАН, Совещание министров обороны АСЕАН и диалоговых партнеров (СМОА+), ВАС, Региональный форум АСЕАН (АРФ), Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) и некоторые другие.

Между тем многосторонняя дипломатия в Азии — тема, в которой звучит сразу несколько идеологем российской внешней политики. Во-первых, сам регион приходится домом тем самым набирающим вес игрокам, которые в российской официальной теории будут строить новый «полицентричный мир» (и это, кстати, не только отдельные страны — Китай, Индия и Индонезия, — но и организации — ШОС и сама АСЕАН).          Во-вторых, здесь пока еще реализуется принцип внеблоковости и мультилатерализма в виде асеаноцентричных организаций, то есть здесь нет условного «азиатского НАТО», но есть плотная сеть инклюзивных диалоговых площадок. Во встречах АРФ, например, участвует даже Северная Корея. В-третьих, АСЕАН и ее более крупные площадки по-прежнему серьезно относятся к принципу невмешательства во внутренние дела государств и избегают обсуждения внутреннего устройства друг друга, что также входит в ценностный набор, который продвигает Россия на международной арене.

При этом такое соответствие ценностям российской внешней политики не то чтобы очевидным образом конвертируется в практическое сотрудничество. На площадках СМОА, СМОА+, АРФ и ВАС каждый год проходит несколько десятков мероприятий с участием диалоговых партнеров АСЕАН, и дипломаты из партнерских стран хорошо знают, насколько трудоемко поддерживать значимое участие в них. Россия только год назад открыла отдельное представительство при АСЕАН (последней из стран ВАС), а с учетом ограниченных международных компетенций отраслевых ведомств в России, на МИД России и профильные подразделения министерства экономического развития ложится непропорциональная нагрузка по поддержанию участия России в этих форматах.

В практической плоскости самым заметным шагом России в многосторонних институтах в Азии стала инициатива 2010 г. о запуске на площадке ВАС «диалога по вопросам формирования в регионе новой архитектуры безопасности и сотрудничества». Набор свойств этой самой системы меняется от выступления к выступлению, однако чаще всего ее характеризуют как основанную на принципах коллективности, многосторонности, равноправия, инклюзивности, открытости, неблоковости и неделимости. В практическом смысле российская инициатива сегодня воплощена в серии семинаров рабочего уровня о региональной системе безопасности. На сегодняшний день известно о шести таких семинарах c уровнем участия директоров департаментов, также известно о намерениях обсуждать эту тему корпусом послов стран ВАС в Джакарте.

Подобная инициатива явно импонирует АСЕАН как организации, вокруг которой сегодня строится система многосторонней дипломатии в Азии, тем более что подбор принципов, предлагаемых Россией, на словах признается едва ли не каждым государством — членом ООН. Но даже эта беспроигрышная идеологическая конструкция наталкивается на суровые геополитические реалии. В кулуарах асеановские дипломаты в последние годы выражают скепсис в отношении российского идейного лидерства в такой инициативе — России неуместно говорить о неделимости безопасности и проводить совместные военные учения с Китаем, которого малые страны Юго-Восточной Азии (ЮВА) откровенно боятся.

Однако основная трудность для российской инициативы другая — как и в случае со многими другими процессами в асеаноцентричных форматах, до конца непонятно, выйдет ли инициатива о создании новой архитектуры безопасности за пределы рабочих семинаров. В теории существует некий сборный документ, на основании обсуждения которого будет составлен перечень правил поведения в АТР, которые затем можно будет обратить в новый большой документ, возможно, даже юридически обязывающий.

Разумеется, этим российское участие в многосторонних механизмах вокруг АСЕАН не ограничивается. Например, Россия вместе с Лаосом сопредседательствует в экспертной рабочей группе СМОА-плюс по разминированию, а с 2014 по 2017 гг. вместе с Таиландом возглавляла такую же группу по военной медицине. В 2019–2020 гг. вместе с Индонезией Россия будет сопредседателем межсессионных встреч АРФ по борьбе с терроризмом и организованной преступностью.

Новый старый шериф

Система многосторонней дипломатии в Восточной Азии традиционно пользовалась поддержкой всех ключевых игроков. Но происходит это в основном благодаря ее инклюзивности, а говоря другим языком — избегания любых неоднозначных и неконсенсусных позиций. По-настоящему острые проблемы безопасности на азиатских многосторонних площадках обсуждаются так, чтобы никого не обидеть и уж тем более не выносится никаких спорных резолюций. Кроме того, крупные державы поддерживают центральную роль АСЕАН как ядра многосторонней дипломатии, потому что знают, что АСЕАН не в состоянии никого ни к чему принудить. Это означает, что и США, и Китай могут действовать достаточно свободно, не ощущая никаких реальных ограничений со стороны регионального сообщества.

Все это не значит, что многочисленные диалоговые механизмы в АТР носят исключительно имитационный и декоративный характер. Важная функция, которую они выполняют, — социализация и создание потока информации между государствами. Эта взаимная информированность о намерениях, интересах и позициях в теории должна повышать доверие между игроками или хотя бы напоминать им о том, что в кризисной ситуации им есть где поговорить, прежде чем хвататься за пистолеты. Иными словами, многосторонняя система безопасности в Азии работает, но не соответствует большим ожиданиям наблюдателей, которые хотят видеть ее гарантом международной безопасности в Азии. С другой стороны, недавний опыт европейского региона подсказывает, что наши ожидания от систем коллективной безопасности могут быть несколько завышенными.

Страны АТР, стоящие перед сколь-либо серьезными вызовами безопасности, естественно, не полагаются на многосторонние институты в надежде защитить свои интересы. И их обращение к более традиционным внешнеполитическим инструментам балансирования только подчеркивает неспособность многосторонних механизмов выполнять заявленные функции. Возникающие в Азии концепции и стратегии, призванные уравновесить активность Китая, будут восприняты многими малыми странами региона как шанс на реальную защиту от чрезмерного китайского влияния (насколько это вообще сегодня возможно).

В ближайшие годы основным таким альтернативным форматом станут всевозможные «Индо-Тихоокеанские» инициативы и площадки. Новым инструментом сдерживания Китая попробуют сделать восстановленный четырехсторонний диалог США — Япония — Австралия — Индия, который будет нацелен не только на более тесное взаимодействие самой четверки, но и на вовлечение более широкого круга партнеров в Азии. Как представляется, ключевыми партнерами станут Индонезия, Сингапур и Вьетнам.

Кроме того, недавно было объявлено о появлении экономической ветки американской стратегии «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона» — Индо-Тихоокеанского экономического видения. Также появился долгожданный инфраструктурный план США — Япония — Австралия. Пока обе инициативы не выглядят сколь-нибудь конкурентоспособными по сравнению с китайской «Инициативой Пояса и Пути», однако у них уже есть одно преимущество — они не китайские, что в сегодняшней атмосфере нарастающего страха перед долговыми ловушками и китайским политическим влиянием уже само по себе дает некоторую надежду американским и японским инфраструктурным инвесторам.

Все это создает новые вызовы для релевантности многосторонних институтов в Азии. Когда в ноябре 2017 г. заговорили об идее возродить четырехсторонний диалог, в странах ЮВА появилась обеспокоенность — что это будет значит для «центральной роли АСЕАН» — важного принципа многосторонней дипломатии в Азии? Отражением такой обеспокоенности стала целая дипломатическая кампания по умиротворению партнеров США в АСЕАН и большое азиатское турне ответственного за «Индо-Тихоокеанскую стратегию» в Госдепартаменте США Алекса Вонга. Важным итогом такой работы стали совместные заявления Индо-Тихоокеанской четверки после второй официальной встречи должностных лиц 7 июня 2018 г. — все четыре текста оказались по сути сведены к признанию «центральной роли АСЕАН».

Даже без появления новых форматов с ограниченным числом участников асеаноцентричные механизмы подвергались критике. Каждый раз, когда происходит очередное обострение в Южно-Китайском море, АСЕАН критикуют за неспособность занять сколь-либо единую позицию. Страны «десятки» в разной степени готовы — а, точнее, не готовы — идти на конфликт с Китаем, поэтому предпочитают занимать позицию с наименьшим общим знаменателем. Уже много лет АСЕАН и Китай готовят Кодекс о поведении сторон в Южно-Китайском море, который должен стать важной вехой в урегулировании конфликта или хотя бы в снижении напряженности. Только в этом году был согласован «единый черновик», но и этот документ — лишь набор запросов всех сторон, в котором не устранены даже самые явные противоречия.

Что мы несем

Проблемы асеаноцентричных механизмов не уникальны для многосторонней дипломатии и, конечно, не отменяют значимости ВАС для России. Прежде всего, участие российского лидера важно не для ВАС как таковой, а для отношений России и АСЕАН. ВАС важен как имиджевый проект АСЕАН, живое воплощение принципа «центральной роли» организации, когда все великие державы АТР съезжаются на асеановскую площадку, чтобы обсуждать проблемы региона. В Сочинской декларации третьего Саммита Россия — АСЕАН на асеановском языке было обозначено, что более внимательное отношение России к ВАС станет важным шагом к апгрейду статуса диалогового партнерства Россия-АСЕАН до «стратегического».

В этом смысле ноябрьская поездка президента в Сингапур не может не быть успешной. Россия напомнит о себе как о крупном региональном игроке и поделится своим видением региональной системы безопасности, которое будет трудно не поддержать. Президент расскажет о Большом Евразийском партнерстве — российской идее некого пространства с более или менее общими правилами игры в торговле и инвестициях от Евросоюза до АСЕАН. Комментаторы будут указывать на значительный потенциал России играть роль «третьей силы», чья привлекательность будет только расти по мере усиления конкуренции между Китаем и США.

Тезис о «третьей силе» существует в российском дискурсе об азиатской политике давно, однако требует критического осмысления. В первом приближении аргумент имеет два слабых места. Во-первых, реальный уровень влияния России в Юго-Восточной Азии невелик, как и ее объективная способность принести в регион привлекательное предложение. Хотя на страны «Индо-Тихоокеанского» региона сегодня приходится треть внешней торговли России, доля самой России не превышает 3% ни для одной из стран региона. Россия обладает уникальным предложением в ряде стратегически важных отраслей — военно-техническом сотрудничестве, информационной безопасности, добыче полезных ископаемых и энергетике. Однако это предложение существует уже несколько десятков лет, а результаты — за исключением успехов во Вьетнаме — носят пока точечный характер. То же касается и российского военного присутствия в западной части Тихого океана — оно разумно ограничено, что, с одной стороны, снижает риски втягивания России в региональные конфликты, но в то же время не позволяет России оказываться в той же лиге, что США и Китай.

Во-вторых, в регионе растет сомнение по поводу автономии России в азиатских делах. Под воздействием международных СМИ и экспертизы зреет восприятие России как страны, чьи ухудшающиеся отношения с США ставят ее во все большую зависимость от Китая. Нюансы равноудаленной российской позиции по Южно-Китайскому морю, например, перестают восприниматься как таковые за дымовой завесой совместных учений с Китаем и поддержкой непризнания Пекином решения Постоянной палаты третейского суда в Гааге 2016 г.

В этом контексте концепция «третьей силы» пока не выглядит многообещающей. Более удачным может оказаться как раз более серьезный упор на поддержание уже существующих механизмов многосторонней дипломатии. Для России, которая не обладает в этом регионе ресурсами, сравнимыми с китайскими и американскими, наиболее осмысленной в долгосрочном плане выглядит стратегия укрепления институционального каркаса. Особенно это актуально в том случае, если параллельно укреплять доверие к России как к стране, придерживающейся правил международного взаимодействия. Наращивание практического взаимодействия и новые инициативы России в многосторонних механизмах в Азии под стать риторике могут иметь значительный репутационный эффект на российское влияние в ЮВА при сравнительно небольших затратах, даже если сегодня всерьез говорить о коллективной безопасности кажется старомодным и наивным.

Такая стратегия, безусловно, потребует более серьезных инвестиций в бюрократическое, интеллектуальное и организационное обеспечение работы России в многосторонних механизмах в Азии. Предстоит заручиться пониманием и поддержкой стейкхолдеров по всей системе исполнительной власти в России, чтобы усилить российское участие в десятках отраслевых диалогов по линии асеаноцентричных организаций.

_____________________

1. На момент публикации официального подтверждения четвертого саммита Россия-АСЕАН нет, однако косвенное подтверждение можно найти в недавних заявлениях заместителя министра экономического развития Сергея Горькова во время его недавней поездки в Сингапур: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depasiapacific/201802091

РСМД. 25.09.2018