Решающая роль Брюсселя? Сценарии действий ЕС по антироссийским санкциям

Иван Тимофеев, программный директор Фонда клуба «Валдай», программный директор Российского совета по международным делам

Если ЕС сохранит статус-кво, новые американские санкции могут оказаться односторонними, а значит менее эффективными. И наоборот – присоединение ЕС к новым санкциям США будет означать рост консолидированного давления на Россию. Впрочем, это вряд ли приведет к полной изоляции Москвы, то есть санкционная коалиция все равно будет ограниченной. Санкции гораздо эффективнее в отношении союзников, нежели противников. Иными словами, минимальное воздействие на союзников дает внушительные политические результаты, однако жесточайшие санкции против противников часто оборачиваются завидным упорством последних в продвижении своего политического курса.

Инициативы американских конгрессменов и государственного департамента, связанные с новыми санкциями против России, превратили США в ключевого ньюсмейкера по теме антироссийских санкций. Новый законопроект (DASKA) и использование против России Акта об уничтожении химического и биологического оружия от 1991 года действительно грозит новыми серьезными ограничениями в энергетике, финансовом секторе, а также по ряду других направлений. Тем не менее решающая роль в успехе новых санкций принадлежит не только и не столько США. Многое будет зависеть от подходов других участников санкционной коалиции. И прежде всего – от действий Европейского союза.

В исследовательской литературе по тематике санкций долгое время исследовалось влияние различных факторов на эффективность предпринимаемых мер. Под эффективностью понимается прежде всего способность санкций повлиять на смену политического курса страны-цели. Санкции могут нанести серьезный ущерб экономике целевой страны, но при этом дать нулевой или даже негативный результаты. Даже самые драконовские меры, которые не дают ожидаемого политического эффекта, вряд ли можно считать эффективными. В свое время известный исследователь проблематики санкций Дэниел Дрезнер выявил интересную закономерность. Санкции гораздо эффективнее в отношении союзников, нежели противников. Иными словами, минимальное воздействие на союзников дает внушительные политические результаты, однако жесточайшие санкции против противников часто оборачиваются завидным упорством последних в продвижении своего политического курса[1]. Нэвин Бапат и его коллеги обнаружили, что решающими факторами успеха санкций является их цена для страны цели, а также способность создать широкую коалицию стран-инициаторов[2]. С учетом того, что Россия до настоящего времени достаточно успешно адаптировалась к санкциям и в целом смогла снизить их ущерб, консолидация санкционной коалиции приобретает особое значение.

Требование тесной координации действий США с союзниками и партнерами – давняя традиция американских законов о санкциях. Опыт давления на Иран, например, показал, что односторонние действия американцев приносили скромные результаты до тех пор, пока им не удалось подключить к санкционному режиму ЕС, вовлечь в него таких крупных партнеров как Япония, Индия и Южная Корея, а также обеспечить поддержку Совета Безопасности ООН. Что касается России, призыв к международной координации проходит красной нитью через закон PL 115-44 (CAATSA). Новый законопроект DASKA предъявляет к такой координации еще более жесткие требования.

Например, американская администрация должна будет отслеживать, предпринимает ли ЕС против России шаги, сходные с американскими действиями и объяснять, почему этого не произошло. По понятным причинам, американцы не могут легализовать свои односторонние санкции против России через решения СБ ООН. Желанием ссориться с Россией, похоже, не горят и многие ее партнеры на международной арене. Поэтому ЕС остается для США наиболее близким союзником и участником санкционного режима против России, координация действий с ним становится важным приоритетом.

Начиная с 2014 года и вплоть до конца 2016 года действия США и ЕС против России в целом носили сходный и однонаправленный характер. Первая серия санкций ЕС против России регламентировалась решением Европейского совета №2014/145 CFSP от 17 марта 2014 года (или «решение 145»)[3].«Решение 145» вводило персональные санкции против 21 одного гражданина России и Украины. Против них вводились визовые и персональные финансовые ограничения – им запрещался въезд в ЕС или транзит через его территорию, а их активы на пространстве ЕС замораживались. Затем этот список расширялся. По состоянию на сентябрь 2018 года в него входит 161 физических и 41 юридических лиц[4]. 23 июня 2014 года Европейский совет принимает решение №2014/386/CFSP, которое вводил запрет на импорт товаров и услуг из присоединенного к России Крыма и Севастополя[5]. Впоследствии этот документ также был существенно расширен. Решение №2014/933/CFSP от 18 декабря 2014 года запрещало физическим и юридическим лицам в ЕС покупать недвижимость в Крыму и Севастополе, финансировать проекты или инвестировать в Крым, оказывать там туристические услуги, покупать или продавать товары и технологии в транспортной, телекоммуникационной и энергетической сферах[6]. 31 июля 2014 года Европейский совет вводит против России секторальные санкции, закрепленные решением №2014/512/CFSP[7]. Санкции вводились против трех секторов российской экономики: оборонного, банковского и энергетического. Все эти действия шли рука об руку с аналогичными шагами американцев (указы Президента США 13660, 13661, 13662 и 13685)[8].

Вплоть до настоящего времени упомянутые документы ЕС составляют основу политики санкций против России. США свою очередь пошли на серьезную эскалацию санкций. Принятая 2 августа 2017 года CAATSA подразумевала не только санкции по украинскому вопросу, но также «наказание» России за поддержку правительства Сирии, предполагаемое вмешательство в выборы и инциденты в цифровом пространстве, нарушение прав человека, коррупцию, нарушение режимов нераспространения и тому подобное[9]. DASKA развивает эту линию[10], а использование Акта 1991 года добавляет к ней еще и обвинения в применении химического оружия[11].

ЕС оказывал политическую поддержку многим заявлениям и действиям США, но избегал вводить санкции против России. Проблема состояла в том, что многие из указанных действий России доказаны не были. Кроме того, санкции США напрямую затрагивали экономические интересы некоторых стран ЕС. Наиболее резонансным кейсом, конечно, стала попытка американцев остановить строительство «Северного потока–2». Избыточные санкции против России неизбежно порождали бы новый виток политической напряженности, от которого ЕС потерял бы значительно больше, чем США в силу гораздо более высокого уровня связей с Россией.

Если ЕС сохранит статус-кво, новые американские санкции могут оказаться односторонними, а значит менее эффективными. И наоборот – присоединение ЕС к новым санкциям США будет означать рост консолидированного давления на Россию. Впрочем, это вряд ли приведет к полной изоляции Москвы, то есть санкционная коалиция все равно будет ограниченной. Можно выделить следующие сценарные развилки действий ЕС:

Сценарий 1. Полное или частичное присоединение ЕС к санкциям США. Любой новый формальный документ Европейского совета о расширении санкций будет дипломатической победой США, так как будет означать, что линия ЕС стала ближе американскому курсу.

Сценарий 2. Сохранение статус-кво: ЕС не присоединяется к новым санкциям. В данном сценарии американцы все-таки могут добиться некоторого успеха даже без формального введения Брюсселем санкций против России. Случай Ирана показывает, что частный бизнес предпочитает сокращать риски и покидать страну-цель под угрозой санкций США даже в том случае, когда ЕС выступает противником односторонних американских мер.

Сценарий 3. ЕС сокращает санкции против России в случае продвижения в урегулировании конфликта на Украине. Данные сценарий маловероятен. Однако он сохраняется в виде четкой политической альтернативы, тогда как в руках американцев такой альтернативы нет – санкции по Украине уже «замутнены» мерами по другим вопросам и перешли в состояние «вечных».

В целом дипломатия ЕС обладает большими возможностями в отношениях с Россией в сравнении с дипломатией США. Американцы уже вряд ли могут использовать что-то, кроме жесткого давления. Тогда как у ЕС сохраняется широкий арсенал более конструктивных шагов. Не нужно обольщаться перспективой восстановления отношений с Брюсселем на прежнем уровне. Однако для Москвы сегодня ЕС выступает более надежным, чем США, партнером по решению многих международных проблем.

______________________

[1]. Drezner, Daniel. The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations. Cambridge Studies of International Relations, 1999.

[2]. Bapat, Navin; Heinrich, Tobias; Yoshiharu, Kobayashi; Clifton, Morgan. Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data. // International Interactions, 2013, Vol. 39.

[3]. Council Decision 2014/145/CFSP of 17 March 2014 Concerning Restrictive Measures in Respect of Actions Undermining or Threatening the Territorial Integrity, Sovereignty and Independence of Ukraine.

[4]. See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1521625455688&uri=CELEX:02014D0145-20171121

[5]. Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014 Concerning Restrictions on Goods Originating in Crimea and Sevastopol, in Response to the Illegal Annexation of Crimea. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0386&from=EN

[6]. Council Decision 2014/933/CFSP of 18 December 2014 Amending Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014 Concerning Restrictions on Goods Originating in Crimea and Sevastopol, in Response to the Illegal Annexation of Crimea. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0933&from=EN

[7]. Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 Concerning Restrictive Measures in View of Russia’s Actions Destabilizing the Situation in Ukraine. https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2014/512/oj

[8]. https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/pages/ukraine.aspx

[9]. Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act. https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/hr3364_pl115-44.pdf

[10]. Defending American Security from Kremlin Aggression Act of 2018. S 3336. Introduced 08 August 2018. https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/3336/text

[11]. Chemical and Biological Weapons Control Act of 1991. Public Law 102-182 December 4, 1991. http://uscode.house.gov/statutes/pl/102/182.pdf

Международный дискуссионный клуб "Валдай". 27.08.2018