Каспийский переговорный полумарафон завершен
Станислав Притчин
К.и.н., эксперт Центра изучения Центральной Азии и Кавказа Института Востоковедения РАН, эксперт РСМД
12 августа, без сомнения, войдет в историю международных отношений. В этот день в живописном казахстанском городе Актау, расположенном на берегу Каспийского моря, лидеры пяти прибрежных стран поставили свои подписи под Конвенцией о международно-правовом статусе Каспийского моря. Важность этого документа переоценить сложно, так как он фактически является своеобразной конституцией для региона, которая прописывает основные принципы взаимодействия, сотрудничества между странами, механизмы и правила обеспечения региональной безопасности, а также инструменты разрешения споров и согласования трансграничных проектов.
Необходимость такого документа возникла после распада СССР в 1991 г., когда вместо двух государств, деливших между собой море — СССР и Исламской Республики Иран — появилось пять государств, включая новые независимые государства — Азербайджан, Казахстан и Туркменистан. Именно новые игроки были заинтересованы в том, чтобы как можно скорее разделить ресурсы и богатства моря, привлечь иностранных инвесторов. Такой подход шел вразрез с интересами «старых игроков» — России (как правопреемницы СССР) и Ирана, которые хотели бы использовать принцип кондоминиума, когда все ресурсы и акватория моря использовались бы совместно. В итоге верх взяла более активная линия новых игроков, которые еще до начала активных переговоров о делимитации привлекли инвесторов и приступили к реализации энергетических проектов. Как результат, возникла необходимость создания пятисторонней переговорной площадки для выработки международно-правового статуса Каспийского моря уже в новых условиях.
В 1996 г. была создана новая площадка — Специальная рабочая группа (СРГ) — на уровне заместителей министров иностранных дел (статус участников иногда мог меняться, так, например, Россию на переговорах сейчас представляет Игорь Братчиков — специальный представитель президента РФ по делимитации и демаркации). На долгом переговорном пути «Каспийская пятерка» провела 51 встречу СРГ, 11 встреч министров иностранных дел и четыре президентских саммита в 2002 г. в Ашхабаде, в 2007 г. в Тегеране, в 2010 г. в Баку и в 2014 г. в Астрахани.
Ситуация сложилась таким образом, что одним из главных лоббистов скорого завершения переговоров стала Россия. Сначала московская министерская встреча в декабре 2017 г. стала неожиданным прорывом после двух лет затишья, когда казалось, что переговорный процесс полностью захлебнулся. Тогда глава МИД РФ Сергей Лавров заявил, что стороны завершили согласование основных проблемных вопросов и уже в первой половине 2018 г. состоится заключительный саммит, в ходе которого будет подписана Конвенция о статусе моря.
Несколько месяцев спустя, когда вновь показалось, что стороны так и не придут к подписанию документа, на сайте правовой информации правительства РФ было опубликовано решение об одобрении российским кабинетом министров проекта Конвенции. Документ был представлен МИД РФ после согласования с Азербайджаном, Ираном, Казахстаном и Туркменистаном. Официальная Москва таким образом продемонстрировала, что фактически завершила свою часть работы по подготовке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря и теперь ждет того же от своих соседей.
Но, несмотря на столь оптимистичные сигналы о близости подписания документа, интрига с окончательным одобрением Конвенции все же оставалась. Связана она была в первую очередь с решением американского президента выйти из ядерной сделки с Ираном. Для Тегерана после подписания в 2015 г. всеобъемлющего соглашения с «шестеркой» открылась возможность активизировать экономическое сотрудничество с зарубежными партнерами, в том числе с каспийскими соседями. Но для роста торговли, развития совместных экономических проектов с Азербайджаном и Туркменистаном не хватало Конвенции о статусе моря. Судя по всему, Иран, который долгое время оставался одним из тормозящих переговорный процесс игроков, согласился на подписание документа. Это и позволило серьезно продвинуться в декабре 2017 г. в Москве. Но после выхода США из ядерной сделки все возможные бонусы от подписания Конвенции были поставлены под вопрос.
В тоже время для иранского общества тема Каспия является очень чувствительной. В общественном сознании до сих пор болезненно воспринимаются Гюлистанский и Туркманчаский договоры начала XIX в., согласно которым тогда еще Персия потеряла контроль над морем, уступив его России. В таких условиях любому иранскому правительству будет непросто представить обществу Конвенцию, в которой не будет прописано, что страна контролирует как минимум 20% площади моря.
Примечательно, что уже несколько лет участники переговоров признаются, что Конвенция готова на 90%, осталось согласовать лишь несколько вопросов. Пробуксовка процесса согласования последних 10% объясняется просто — осталось решить самые принципиальные вопросы. Два самых острых из них — принцип раздела Каспийского моря и механизмы согласования Транскаспийских трубопроводных проектов.
По первому вопросу особую позицию опять же занимал Иран. Настаивая на действии еще советско-иранских соглашений, официальный Тегеран так и не признал договоренности России, Азербайджана и Казахстана о разделе северной части Каспия с использованием серединной модифицированной линии (равноудаленная от берегов линия, позволяющая при разделе учитывать длину береговой линии). Иранская позиция склонялась либо к совместному использованию моря, либо его разделу на равные сектора по 20%. Позиция Ирана отчасти понятна, в случае использования серединной модифицированной линии Исламская республика получала самый маленький сектор с площадью около 11% моря.
Отвечая на столь непростой вызов, Конвенция не включает жестких формулировок и тем более не включает географические координаты границ секторов, требующих неукоснительного выполнения сторонами, а закладывает лишь принципы разделения моря. Это позволяет перенести ответственность за раздел моря на двух- и трехсторонний уровень, как это было при разделе его северной части. Судя по динамике контактов между Тегераном и Баку, двусторонние переговоры о разделе южной части моря идут полным ходом. Возможно, этот позитивный тренд в отношениях между соседями и стал одной из причин прогресса в пятистороннем каспийском диалоге.
Вторым краеугольным камнем для переговорного процесса стал вопрос возможности строительства Транскаспийских проектов. И если Россия и Иран, апеллируя к экологической опасности подобного рода проектов, требовали их согласования всеми пятью странами, Туркменистан отстаивал свое право на строительство Транскаспийского газопровода без каких-либо консультаций с соседями. Отвечая на этот сложный переговорный узел, Конвенция указывает, что все подводные кабели или трубопроводы должны соответствовать экологическим требованиям и стандартам, утвержденным межгосударственными соглашениями. Но право на прокладку имеют все страны Каспийского моря при выполнении процедур согласования.
В дополнение к этой части Конвенции можно сказать о другом чрезвычайно значимом успехе работы переговорщиков. Лидеры каспийских стран также одобрили подписанный ранее специальный Протокол по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Согласование этого документа прошло в Москве 20 июля в ходе внеочередной сессии конференции сторон Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря. С российской стороны документ подписал министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Дмитрий Кобылкин.
Этот документ станет важной частью правовой базы, регламентирующей строительство крупных инфраструктурных проектов, реализация которых может повлиять на экологию моря. Согласно протоколу, под его действие попадают такие крупные объекты как трубопроводы большого диаметра, платформы для морской добыча углеводородов, проекты по переброске рек, крупные плотины и др.
Условно, если Азербайджан и Туркменистан захотят построить Транскаспийский газопровод, то они должны предоставить соседям полную информацию о параметрах проекта, технических характеристиках, географических координатах маршрута. После этого в срок не более 180 дней заинтересованные стороны должны предоставить свои рекомендации по устранению возможных негативных последствий от реализации проекта. Предусматривается также проведение консультаций по согласованию окончательных параметров проекта.
Таким образом, механизм носит не запретительный, а согласовательный характер. То есть основная задача протокола — создать прозрачность и открытость любых крупных проектов для всех участников, разделить ответственность за любые возможные воздействия на экологию. Это позволит создать крайне важный механизм сохранения хрупкой экологической системы Каспийского моря, на берегах которого проживает около 16 млн человек.
С точки зрения региональной безопасности, Конвенция закрепляет договоренности, достигнутые во время саммитов в Тегеране в 2007 г. и в Баку в 2010 г. Тогда стороны признали, что Каспийское море является «морем мира», а все спорные вопросы должны решаться в регионе путем переговоров. При этом только прикаспийские страны могут иметь вооруженные силы, военные базы в регионе, «Каспийская пятерка» также обязуется не предоставлять свою территорию для деятельности против каспийских соседей.
Следующим важным этапом формирования статуса стал четвертый саммит президентов в Астрахани в октябре 2014 г. Впервые в официальных документах по итогам переговоров «пятерки» был официально зафиксирован размер исключительной экономической зоны, на которую распространяются исключительные суверенные права прибрежных государств — 25 миль. Остальная поверхность моря остается в общем пользовании для судоходства и рыболовства.
Таким образом, Конвенция включила в себя итоги многолетних переговоров, встреч, саммитов, объединив их в единый документ. При этом важно отметить, что все согласованные ранее элементы документа, имевшие статус деклараций, совместных заявлений, теперь становятся единым обязательным для исполнения все сторон международным соглашением. Конвенция вступит в силу после установленной процедуры ее ратификации парламентами подписавших стран.
Помимо Конвенции, президенты подписали в Актау несколько специализированных соглашений. Среди них Протокол о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом, Протокол о сотрудничестве в области борьбы с организованной преступностью, Соглашение между правительствами прикаспийских государств о торгово-экономическом сотрудничестве, а также Соглашение между правительствами прикаспийских государств о сотрудничестве в области транспорта.
Кроме того, «Каспийская пятерка» одобрила специальное коммюнике, в котором в частности было отмечено, что следующая президентская встреча пройдет в Туркменистане. Это означает, что, несмотря на окончательное одобрение международно-правового статуса моря, установившийся пятисторонний формат сотрудничества будет использован в дальнейшем.
Как показывает мировая практика, любые переговоры о пограничных вопросах и о разделе спорных территорий, тем более богатых энергоресурсами, могут длиться десятилетия. В случае с Каспием в разделе участвовали пять игроков, имевшие изначально взаимоисключающие позиции. В таких условиях достигнутый за 22 года интенсивных переговоров результат можно считать огромным успехом «каспийской пятерки».
РСМД. 13.08.2018
