Противодействие санкциям: от законодательства к стратегии
Иван Тимофеев
Программный директор Фонда клуба «Валдай», программный директор Российского совета по международным делам
Президент России Владимир Путин подписал федеральный закон «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». В Государственной думе также обсуждается законопроект о внесении поправок в Уголовный кодекс по санкционной тематике. Оба документа вызвали широкий резонанс на стадии разработки. В итоге законодатели сгладили наиболее дискуссионные положения, которые касались импорта лекарств и других чувствительных тем.
Новый закон дает президенту широкие возможности по реагированию на санкции против России. Главный вопрос теперь – в стратегии его применения и выстраивании эффективной политики противодействия. Простой набор технических мер по ограничению торговли вряд ли даст серьезные результаты. Требуется по-настоящему долгосрочное видение проблемы и столь же долгосрочный горизонт планирования контрсанкций.
Новый закон обновил уже существующую в России нормативно-правовую базу. Вплоть до недавнего времени законодательной основой российских санкций и контрсанкций служил федеральный закон от 30 декабря 2006 года №281-ФЗ «О специальных экономических мерах». Он давал Президенту и правительству достаточно много рычагов. Среди них – полномочия по ограничению программ помощи, запрету финансовых операций и внешнеэкономических операций, прекращению торговых договоров, регулированию пошлин, запрету на заходы в российские порты, ограничениям на туризм и другие. Закон, например, давал возможности соблюдать международные обязательства в случае решения СБ ООН о санкциях против той или иной страны. Он был вполне достаточен и для ответных ограничительных мер после введения против России секторальных и персональных санкций 2014 года. Однако принимался он в принципиально иных политических условиях.
В новом законе в полной мере отразились современные реалии. В нем выпукло обозначен его функционал как средства противодействия враждебным действиям. То есть по своему «духу» он носит скорее оборонительный, а не наступательный характер. США в нем определяются в качестве основного источника недружественных действий – в законе 2006 года таких конкретных оценок не было. Полномочия президента в целом повторяют контур закона «О специальных экономических мерах» с более выраженным фокусам на действиях против инициаторов санкций.
Разработчики закона отмечали, что он носит рамочный характер, то есть дает президенту возможность выбора тех или иных мер. Иными словами, рассуждать о его возможностях по успешному противодействию санкциям нельзя без привязки к стратегии конкретных действий, которая могла бы стать важным шагом в имплементации закона. Разработка такой стратегии – прерогатива правительства и администрации президента. От ее приоритетов и реализации во многом будет зависеть и успех нового законодательства.
Что нужно принимать во внимание при разработке такой стратегии?
Прежде всего стратегия по противодействию санкциям должна отталкиваться от целостной картины происходящих в мире процессов, роли и места в них России, а также понимания причин, которые стоят за использованием санкций. Если сводить противодействие санкциям к чисто техническим мерам (квоты, тарифы, барьеры, запреты), то она неизбежно будет носить реактивный характер. Техника вряд ли может заменить стратегию. Мы будем реагировать на санкционные удары без внятного понимания того, чего конкретно мы хотим и как именно достичь поставленных целей. Работа над ней должна носить межведомственный характер с широким привлечением экспертного сообщества.
Далее, стратегия должна базироваться на понимании того, что всякая политика санкций заждется на подавляющем экономическом, технологическом и финансовом превосходстве стран-инициаторов над страной-целью. Это значит, что в долгосрочной перспективе лучшей гарантией от любых санкций является выстраивание эффективной, развитой экономики с высоким запасом прочности. Здесь предстоит решить трудную дилемму между открытостью экономики и ее самодостаточностью. Открытая экономика в большей степени уязвима перед санкциями. Но за самодостаточность придется заплатить свою цену: изоляция от глобальной экономики может обойтись дороже. Поиск баланса между двумя крайностями будет сложным, хотя в российском случае он облегчается пределами изоляции страны от ее партнеров даже внутри западного сообщества.
Следует также понимать, что в текущих условиях наши возможности нанести ответный санкционный удар странам-инициаторам серьезно ограничены. Торговые санкции против США вряд ли причинят чувствительный вред, который заставил бы Вашингтон пересмотреть свой политический курс. Объем нашей торговли с американцами равен приблизительно половине от объема торговли США с Бельгией. Американский бизнес технически можно заставить уйти из России. Он понесет убытки, но адаптируется и найдет новые рынки. К тому же такие меры неизбежно отзовутся и на отечественном бизнесе, ведь коммерческие связи носят взаимовыгодный характер – никто нам их не навязывал. Разрушить их гораздо проще, чем собрать заново. Что касается ЕС, то здесь ущерб от ограничений может быть более болезненным. Начиная с 2014 года потери от санкций компаний из ЕС на российском направлении сопоставимы с российскими потерями. Сегодня торговля между нами растет вопреки санкциям. Сбережение взаимовыгодных связей – столь же важная задача, сколь важной является защита российской экономики.
Кроме того, важно понимать, что санкции США и ЕС против России имеют принципиально разную логику, несмотря на то, что на уровне политической риторики Вашингтон и Брюссель придерживаются сходных позиций. Так, например, США активно идут на санкционную эскалацию – расширяют число поводов для введения санкций, число подсанкционных лиц и компаний, активно используют санкции для дискриминации российского бизнеса. Совершенно иным образом обстоит дело с санкциями ЕС. Брюссель не выходит за пределы «украинского пакета» – даже несмотря на давление своих партнеров. Политика контрсанкций должна учитывать эти нюансы. Необходимо четко отделять политику противодействия санкциям США и ЕС. Распространенный у нас стереотип о европейцах как о «вассалах Вашингтона» контрпродуктивен. Он лишь подводит нашу политику в отношении ЕС под американский знаменатель, то есть укрепляет американские позиции.
Иными словами, стратегия по противодействию санкциями вряд ли будет плодотворной, если ее целью будет нанесение максимального ущерба «во что бы то ни стало» и если она будет направлена против некого абстрактного «Запада» без учета важных отличий в политике западных государств.
В чем же могут заключаться основные долгосрочные приоритеты стратегии?
Первым долгосрочным приоритетом в противодействии санкциям должна стать не столько международная торговля, сколько международные финансы. Американская политика санкций базируется на доминировании доллара и возможности использования глобальных финансовых экстерриториальных санкций. Отвечать на такие санкции ограничениями торговли – все равно что стрелять по слону из рогатки. Сегодня России практически нечего противопоставить финансовому давлению. Отчасти угрозу смягчает то, что наша страна глубоко интегрирована в мировую экономику. Поэтому, например, ст.242 CAATSA о санкциях против российского суверенного долга пока реализована не была – удар по России скажется и на американских инвесторах. Однако как таковую проблему уязвимости перед финансовыми санкциями это не снимает. Здесь по-настоящему глобальной задачей российской внешней политики должно стать создание коалиции стран, заинтересованных в создании альтернативных систем расчетов. Естественным союзником Москвы здесь является Пекин, который также уязвим перед финансовыми санкциями и к тому же обладает более внушительными возможностями по созданию альтернативных финансовых систем. Вовсе необязательно ставить во главу угла уничтожение доллара любой ценой. Но наличие альтернативы позволит застраховаться от злоупотреблений Вашингтона своим финансовым лидерством.
Второй приоритет – диверсификация торговых связей, а также их углубление до такого уровня, при котором экстерриториальные санкции не смогут нарушить партнерство с третьими странами. Например, Россия является важнейшим поставщиком вооружений в Индию. Экстерриториальные санкции США против Дели неизбежно вызовут жесткое политическое противодействие индийской стороны с учетом важности сотрудничества с Москвой для индийской национальной безопасности. Однако эта задача существенно повышает планку конкурентоспособности российских товаров и услуг. Санкции заставят нас существенно повысить качество экспорта. А значит, решение задачи потребует и качественных изменений российской экономики. Хозяйство сырьевой ренты уязвимо перед санкциями.
Третий приоритет – развитие и укрепление международного права в использовании односторонних санкций. Российская позиция, предполагающая, что СБ ООН является единственным легитимным источником санкций, должна активно продвигаться во взаимодействии с другими странами. Из числа постоянных членов СБ ООН сходных позиций придерживается КНР. Необходимо вести системный мониторинг экономического ущерба и нарушений прав человека в результате использования санкций. Они должны стать неприемлемыми как с правовой, так и с этической точки зрения.
Работа над этими приоритетами потребует длительного времени и больших усилий. Но она по крайней мере будет носить проактивный характер. В обороне можно добиться локальных успехов. Серьезные результаты возможны только при наличии инициативы.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 15.06.2018
