Казахстан выстраивает новую вертикаль власти?

Марат Шибутов

В политической жизни Казахстана произошли сразу два интересных события: верхняя палата парламента одобрила законопроект «О Совете безопасности», согласно которому за действующим президентом государства Нурсултаном Назарбаевым закрепляется право пожизненно возглавлять этот орган, и приняла на рассмотрение законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстана по вопросам выборов».

Некоторые политологи, в их числе Андрей Чеботарев и Антон Морозов, считают, что изменение роли Совета безопасности — это один из вариантов транзита власти. Попробуем разобраться, что же поменяется в казахстанской системе?

Изменения в регулировании деятельности Совета безопасности

Начнем с анализа законопроекта «О Совете безопасности». Что он меняет в работе и статусе это органа?

1. В настоящее время Совет безопасности, согласно пункту 20 статьи 44 Конституции Казахстана, является консультативно-совещательным органом при президенте. Предлагается сделать его конституционным органом, наравне с правительством, президентом и парламентом.
2. Сейчас работа Совета безопасности регулируется положением, утвержденным указом президента. А после реформы он будет регулироваться отдельным законом, который вносит изменения в Конституцию. Указ в иерархии правовых актов занимает шестое место. А закон, вносящий изменения в Конституцию, — первое.
3. Соответственно, меняется основное назначение Совета безопасности. Раньше в его задачи входила «выработка решений и содействия реализации главой государства полномочий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности», теперь — «проведение единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и обороноспособности». Разница тут существенная.
4. В число задач нового Совета безопасности входит «постановка задач, выработка решений и рекомендаций, координация деятельности государственных органов и организаций в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности страны», то есть прямое управление государственными органами, тогда как раньше все шло через президента.
5. Функции также изменились в сторону прямого управления, при этом контроль и мониторинг не ограничиваются только сферой национальной безопасности — есть такая функция, как мониторинг и оценка состояния исполнения стратегических документов государства по важнейшим направлениям развития страны, а это означает контроль над всей деятельностью государства.
6. Теперь пожизненным председателем Совета безопасности будет Нурсултан Назарбаев. Состав органа также поменялся. Из его постоянных членов исключены директор внешней разведки «Сырбар» и первый заместитель министра обороны — начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Республики Казахстан.
7. Интересно, что если раньше, помимо обязательности исполнения решений Совета безопасности государственными органами, имелась еще возможность реализации их через акты президента или правительства, то в новом законопроекте эта возможность убрана.
8. Аппарат Совета безопасности выводится из подчинения администрации президента и напрямую подчиняется председателю.
9. Также расширены полномочия секретаря Совета безопасности. Если раньше он мог давать поручения и издавать приказы только в рамках решений совета, то сейчас это ограничение убрали.

Станет ли Совет безопасности четвертой частью исполнительной власти?

Что мы видим в итоге? Формируется еще один центр принятия решений внутри исполнительной власти наряду с правительством, администрацией президента и акиматами, который, к тому же, будет стоять над ними. К этому центру переходят функции по управлению национальной безопасностью, обороной, внешней политикой, а также контроль за выполнением основных государственных стратегий, что подразумевает не только мониторинг, но и возможность наказания.

Такая схема позволит действующему президенту Назарбаеву, даже после ухода с поста главы государства, контролировать ситуацию в стране и не допускать отклонений от заложенных целей развития.

Изменения в закон «О выборах»

Рассмотрим изменения, вносимые в законодательство о выборах.

1. Увеличивается ответственность за нарушения выборного процесса: прерывание выступлений кандидатов, несвоевременная публикация выборной агитации, а также опросов общественного мнения.
2. Ликвидация окружных избирательных комиссий, которые ранее были выборными. Вместо этого вводится осуществление полномочий на профессиональной постоянной основе двумя членами территориальных избирательных комиссий.
3. Внедрение пропорциональной системы выборов депутатов маслихатов: они будут избираться по партийным спискам. Партия также может отозвать право на депутатский мандат, если фигурант выйдет из ее рядов. Также полномочия депутата прекращаются, если будет ликвидирована партия, от которой он избирался.
4. Внедрение прямых выборов акима города районного значения, села, поселка, сельского округа. Голосование всеобщее, тайное. Срок полномочий: 4 года. При этом кандидата также должна выдвинуть политическая партия. Так же, как и у депутатов маслихатов, если он выходит из партии или партия ликвидируется, то его полномочия прекращаются. Также его может снять аким района (города областного значения) по согласованию со сходом местного сообщества и акимом области. Сейчас акимов городов районного значения, сел, поселков и сельских округов выбирает маслихат района.
5. Электронный список избирателей.
6. Территориальные советы местного самоуправления теперь будут строго совпадать с границами избирательных округов — раньше можно было создать один совет сразу на несколько округов.

Отдельно стоит отметить, что в первоначальном варианте выборов акимов не было — видимо, это добавили после общественного обсуждения. По всей видимости, были учтены негативные отзывы о пропорциональной системе выборов депутатов маслихатов, поэтому было дано слабенькое послабление в выборах акимов.

Выстроится ли новая система контроля за маслихатами?

Давайте посмотрим, как обстоят дела с партийностью депутатов маслихатов сейчас и насколько изменится ситуация с введением выборов по партийным спискам.

Отметим, что ЦИК Казахстана не дает информацию по итогам выборов депутатов маслихатов — на сайте есть только данные по кампании 2012 года, а выборов 2016 года нет, то есть информация, мягко говоря, неполная. Впрочем, неполным на сайте является и архив и по другим выборам. То есть узнать точное количество партийных депутатов невозможно.

Однако можно по сообщениям регионов и по пресс-релизам начала кампаний прояснить картину. К примеру, на выборы идет обычно три человека на место — из них один выдвинут партиями, а два — самовыдвиженцы. В 2016 году от партий шли 31,4% кандидатов.

При этом в 2010 году на выборах на освобожденные выбывшими депутатами места в 63 округах везде победили члены партии власти — «Нур Отана», в 2017 году на выборах вместо выбывших депутатов в 105 округах было избрано 102 члена партии «Нур Отан», один член партии «Ауыл», один член КНПК и один беспартийный. То есть можно предположить, что доля самовыдвиженцев составляет около 1%, а если учесть, что их было примерно два на округ, то их шансы быть выбранными составляют 0,5%.

Фактически, на уровне маслихатов почти все места забирает себе «Нур Отан», причем его преимущество там даже больше, чем в парламенте, где есть хотя бы депутаты от партий        «Ак Жол», КНПК и Ассамблеи народа Казахстана.

Выходит, законопроект просто закрепляет уже много лет существующее положение дел. Однако надо понимать, что после него сложившуюся систему выборов, когда на одно место претендует один кандидат от «Нур Отан» и два самовыдвиженца, а выигрывает всегда кандидат от «Нур Отана», придется менять. Либо надо где-то брать тысячи кандидатов от других партий, либо смириться с проведением практически безальтернативных выборов. Второй вариант более вероятен, но вызовет неодобрение мирового сообщества.

Будет ли протестовать по этому поводу население? Скорее всего, нет. Оно уже давно привыкло к тому, что маслихаты ничего не решают и нужны лишь элите, а пройти туда может только приближенный к исполнительной власти человек. С другой стороны, оборотная сторона медали заключается в том, что за очень редким исключением депутаты маслихата не являются авторитетом для населения и не могут выступать модераторами и медиаторами в возможных социальных и политических конфликтах.

Теперь по поводу введения прямых выборов акимов сел и маленьких городков.

С одной стороны, это вроде бы хорошо. В этом году им наконец дали собственный бюджет, а теперь их будет избирать само население. Вроде бы формируется реальное местное самоуправление с ответственностью за конкретный населенный пункт. Но и тут есть ограничители — выдвинуть кандидата может только политическая партия, а на местах господствует «Нур Отан», где главой регионального филиала является аким области. То есть фактически это не выборы, а все то же назначение от исполнительной власти, просто получающее дополнительную легитимность за счет довольно формальных процедур. Если тут и будет политическая борьба, то только внутриэлитная — на этапе выбора кандидата, преимущественно в приемной акима района или области. Также аким района может в любой момент снять выбранного акима, ему достаточно будет заручиться поддержкой акима области (это легко) и поддержкой местного сообщества (чуть труднее). Так что решение это как всегда половинчатое, лишь легитимизирующее действующую практику. Оно не оживит непарламентские партии, потому что действующая система все равно не позволит кандидатам от них пройти в маслихаты.

В общем, поправки в законодательство о выборах ничего существенно не меняют в реальном плане ни в плохую, ни в хорошую сторону для всех, что бы ни думали по этому поводу их разработчики.

Формальный контроль и реальная политика в Казахстане

Поводя итоги, можно отметить, что двумя вышеописанными законопроектами действующая власть пытается укрепить контроль как на местах — за маслихатами, так и в целом за государством.

Очевидно, что это следствие виртуализации и замкнутости политики на левом берегу Астаны, когда политические менеджеры решают задачи в придуманной ими же модели, которая имеет слабое отношение к реальности. Пока в стране нет кризиса, все идет хорошо, реальность не вторгается в виртуал, но как только случается конфликт, воздушные замки тут же рушатся.

Исполнительная власть обескровила и загнала в угол всю представительную ветвь власти, начиная от парламента и заканчивая районными маслихатами. Вроде бы есть контроль. Однако фактически — это контроль за какими-то конкретными структурами. В реальности в случае кризиса сама исполнительная власть его решить не может.

В 2016 году по итогам земельных протестов обсуждение реформ шло не в контролируемом парламенте, а в специально созданной комиссии, где среди 75 членов было только семь чиновников и 10 депутатов парламента. Все остальные — это бизнесмены, ученые и политики. То есть реальная легитимность со стороны населения сохраняется у определенных людей, вне зависимости от того, прошли они в парламент или маслихат или нет. И эта неформальная, никаким законодательством не регламентированная комиссия сделала свое дело. Но самое смешное, что она была не первой — ранее было еще несколько таких же комиссий, каждая их которых вносила большой вклад в жизнь страны. Жизнь берет свое. Чиновникам нельзя верить в пропаганду, изготовленную по госинформзаказу, который они же сами придумали и оплатили, — это чревато.

Отдельно стоит сказать про смену власти.

В странах Средней Азии уже несколько раз проходила смена верховной власти: в Киргизии четыре раза (два раза с помощью революций и два раза мирно), в Туркмении и Узбекистане — по одному разу, и оба раза мирно. Фактически, шесть раз менялись президенты, и всего два раза они были свергнуты.

Если говорить о структуре власти, то Казахстану наиболее близок Узбекистан, хотя есть и определенные существенные различия. Как только Шавкат Мирзиеев был избран и получил легитимность, все возможности по противостоянию ему в рамках узбекской государственной модели рассыпались прахом. Рустам Иноятов и Рустем Азимов, которые при президенте Исламе Каримове расценивались как минимум как равноценные премьеру Мирзиееву политические игроки, при президенте Мирзиееве тут же ушли в тень. Суперпрезидентская форма правления, где вся власть зависит от легитимности президента, сама по себе не предполагает существования альтернативных центров силы. И это надо понимать.

Если говорить про поддержку и профессионализм силовиков в кризисных ситуациях, то в Казахстане все помнят, как террорист Руслан Кулекбаев был задержан пенсионером, служащим в охране, в то время как весь действующий состав МВД и КНБ в городе Алма-Ате ничего не смог с ним поделать. Помнят, как пьяные полицейские на джипе врезались в ворота резиденции президента, и охрана не стала в них стрелять.

Силовики в Казахстане — очень сомнительная опора. Есть у них определенный предел, за которым они работать уже не будут. Так что пока новый Совет безопасности — это просто потенциальная возможность, но далеко не реальный ход.

REGNUM. 31.05.2018