Иллюзии и реальность «многоскоростной Европы»
Дмитрий Офицеров-Бельский
Кандидат исторических наук, доцент кафедры гуманитарных дисциплин НИУ ВШЭ, эксперт РСМД
Разработка европейского проекта исторически велась по двум направлениям: по пути глубокой всесторонней интеграции и по пути, который обычно упрощенно именуют концепцией «многоскоростной Европы». Последняя была предложена в 1970-е гг. еврооптимистами, желавшими ускорить интеграцию без оглядки на те страны, которые по разным причинам не были готовы к быстрым изменениям. Поэтапное расширение ЕС привело к тому, что многоскоростная Европа стала фактической реальностью, и в дополнение к северной периферии, включавшей Великобританию и ряд скандинавских стран, появилась восточная, страны которой не были включены в единые валютную и визовую зоны. Противоречия между периферией и лидерами евроинтеграции порождались тем, что, несмотря на различные обязательства по соглашениям, страны ЕС располагали одинаковыми полномочиями касательно будущего объединения в целом.
Концепция многоскоростной Европы во многом призвана привести институциональную систему ЕС в соответствие с фактическим положением дел. Хотя это никогда не проговаривалось на высоком уровне, изменения в первую очередь должны коснуться системы принятия решений в ЕС, что очень важно ввиду того обстоятельства, что страны так называемой новой Европы приобрели очень большой вес при увеличивающейся нелояльности Брюсселю и в целом европейскому проекту. Концепция «многоскоростной Европы» рассматривается как инструмент повышения дисциплины и солидарности для одних стран и дискриминационный механизм для других.
ЕС стоит на пороге формирования элитарного клуба лидеров интеграционного процесса
Сильным импульсом к обсуждению проблематики «многоскоростной Европы» стала публикация Еврокомиссией в марте 2017 г. «Белой книги», намечавшей возможные пути европейской интеграции после «Брексит» и подготовленной таким образом, чтобы активизировать дискуссии, которые уже велись ранее. В предложенных пяти вариантах дальнейшей интеграции содержалась основа для того, чтобы вернуть обсуждение к более общим понятиям, таким как смысл интеграции и цена единства. В этом смысле маневр противника многоскоростного подхода Ж.-К.Юнкера получился одновременно и упреждающим инициативы европейских правительств, и компромиссным, поскольку идеи «многоскоростной Европы» были все же изложены.
Дискуссионность документа оказалась недооцененной, и вскоре после того как он был представлен, практически все наблюдатели сошлись во мнении, что в такой завуалированной форме была фактически предложена только одна концепция — концепция «многоскоростной Европы». Причиной такой трактовки стала последовавшая 6 марта 2017 г. встреча глав государств «большой четверки» в Версале, а точнее принятые на ней решения, в которых приверженность идее «многоскоростной Европы» была открыто подтверждена. «Речь идет о том, чтобы идти быстрее в кругу некоторых стран, не исключая других, но так, чтобы другие не смогли этому противостоять», — объяснил бывший президент Франции Ф.Олланд.
Евросоюз стоит на пороге формирования своего рода элитарного клуба лидеров интеграционного процесса, готовых отказаться от прежнего либерализма в процессе принятия решений, которых в ближайшие годы предстоит немало. Они будут касаться вопросов полномочий институтов ЕС, изменения миграционной политики, единого экономического курса в зоне евро, общей внешней политики и политики безопасности, европейской армии (пока можно говорить лишь об изменении логики взаимодействия и обеспечении возможности полноценных совместных действий в обход механизмов НАТО), гармонизации налоговой и социальной сфер, культуры и молодежной политики.
Достаточно ли возможностей?
В вышеперечисленных вопросах сложно рассчитывать на единогласие всех членов ЕС, однако лидеры интеграционного процесса смогут воспользоваться тем, что возможность многоскоростной интеграции в определенной мере была заложена в европейский проект изначально. Заинтересованные государства могут подписать соглашения о создании организаций вне институционально-правовой системы ЕС, примерами чего могут служить Северный совет и Союз Бенилюкс. Такие инициативы со временем нередко вписываются в европейскую интеграцию, как это было с Шенгенскими соглашениями, которые были включены в право ЕС Амстердамским договором 1997 г. Еще одним вариантом является создание так называемых изъятий — специальных механизмов в рамках ЕС и на основании его учредительных документов, позволяющих охватывать не все государства-члены.
Третий вариант — «расширенное сотрудничество», представляющее собой процедуру, при которой не менее девяти стран ЕС имеют возможность реализовывать интеграционные проекты и заключать соглашения отдельно от остальных членов. Расширенное сотрудничество начало реализовываться лишь с 2010 г. и первоначально касалось второстепенных вопросов, но, начиная с 2013 г., ситуация изменилась: Европейская комиссия выступила с предложением о создании Европейской прокуратуры. В нынешней форме процедуру нельзя считать эффективной, учитывая сложность и продолжительность выработки решений, а также ввиду множественных оговорок и ограничений, обозначенных в Статье 43 Договора о Европейском союзе. Однако тот факт, что именно она становится ключевым инструментом решения действительно важных вопросов, по которым затруднителен общий консенсус, говорит о том, что в развитии европейской интеграции ей отводится важная роль. Это стало еще более очевидным в июне 2017 г., когда была запущена процедура расширенного сотрудничества в сфере обороны, а в марте 2018 года министрами обороны ЕС был одобрен список 17 проектов постоянного структурированного сотрудничества (PESCO), а также план их имплементации.
Французский энтузиазм за немецкий счет
По всей видимости, развитие интеграции по многоскоростному пути будет ограничено более широким применением и творческим развитием перечисленных механизмов. Однако в отношении существующих институтов и соглашений, а также создаваемых вновь в Брюсселе избрана стратегия постепенного распространения их действия на всех членов ЕС. Иными словами, принцип «многих скоростей» рассматривается как допустимый вариант и временное решение для отдельных вопросов, а вовсе не как логика, которая будет положена в основу новой европейской архитектуры. Вряд ли радикальные предложения Э.Макрона, речь о которых пойдет ниже, будут приняты благожелательно, хотя французский президент вполне может выступить в качестве влиятельной силы в вопросе продвижения реформы ЕС, делая это в достаточно эффектной и запоминающейся манере.
Для Э.Макрона очень важно подчеркнуть ключевую роль своей страны в европейских делах. В политической сфере он отстаивает необходимость более глубокого сближения заинтересованных стран в общей внешней политике и политике безопасности. Это естественно, учитывая, что в экономическом плане Франция уже существенно отстает от Германии, а в военном отношении после выхода Великобритании из ЕС станет лидирующей военной силой и единственной ядерной державой в объединении. Э.Макрон активно пропагандирует идею европейской армии, понимая, что Франция займет в этом проекте ключевую роль. Одновременно он настаивает на консолидации еврозоны даже ценой наращивания экономической дистанции и противоречий с прочими странами.
Идея «многоскоростной Европы» в ее практическом воплощении всегда представляла собой вовсе не форму организации европейского единства, а скорее способ оформления уже имеющихся различий. План Э.Макрона хотя и является новаторским, но также не лишен этого порока. Важной инициативой французского президента является создание Министерства финансов еврозоны и передача его руководителю функций Европейского комиссара по экономическим и финансовым вопросам и главы Еврогруппы министров финансов стран ЕС. По мнению Э.Макрона, глава Министерства финансов еврозоны мог бы распоряжаться общей многомиллиардной казной стран валютного союза и осуществлять инвестиции в совместные проекты. Координация финансовой политики ЕС обсуждается давно, но все более ранние предложения предполагали создание министерства финансов ЕС, а не еврозоны.
Э.Макрон также озвучил предложение по формированию единого бюджета еврозоны с возможностью займов и превращения стабилизационного механизма в Европейский валютный фонд. Из общего фонда в случае нового кризиса можно было бы предоставлять помощь попавшим в затруднительное положение странам еврозоны. Без такого финансового перераспределения, по мнению Э.Макрона, валютный союз когда-нибудь прекратит свое существование, так же как придет конец и объединенной Европе. Кроме того, французский президент поддерживает планы по созданию отдельного парламента стран еврозоны. «Отдельный бюджет означает также отдельный парламент еврозоны (дословно — Euroland), чтобы евродепутаты из стран зоны контролировали этот бюджет», — считает Еврокомиссар по финансовым вопросам П.Московичи. Европейский проект давно подвергается критике за то, что политическая интеграция очень серьезно отстала от экономической части. План Э.Макрона не решает эту проблему, а может только усилить ее.
В свою очередь, германский взгляд на перспективу создания министерства финансов еврозоны и другие смелые инициативы достаточно консервативен. В Германии резко возражают против выпуска единых облигаций государственного займа, за которые ратует Э.Макрон, т.к. отвечать по ним должны были бы сообща все страны еврозоны. Это позволило бы отдельным странам, в частности Италии и самой Франции, брать займы на долговых рынках под более низкий процент, что снизило бы нагрузку на их бюджеты. Однако В.Шойбле, а теперь и его преемник на посту министра финансов ФРГ О.Шольц неизменно пресекали любые разговоры на эту тему, опасаясь, что «партнеры Германии наберут дешевых кредитов, а отдуваться придется налогоплательщикам», то есть той же Германии.
В Берлине готовы с определенными оговорками инвестировать как в европейское единство, так и в укрепление собственного доминирования в Европе, тем более что до сих пор это были связанные феномены. Однако политики левого фланга настроены скептически к такой роли Германии и к необходимости помогать кризисным экономикам еврозоны. Профсоюзы и часть бизнеса также против европейского единства, достигнутого ценой германского бюджета.
Нацеленность европейских политиков на реформирование еврозоны лишь отчасти связана с финансовым благополучием входящих в нее стран. Важнее то, что она объединяет наиболее лояльные европейскому проекту государства. Задача, таким образом, состоит не столько в реформировании еврозоны, сколько в реформировании ЕС через еврозону.
Все более ранние проекты несли на себе печать двойственности и содержали оговорки, что их реализация не должна породить пропасть между еврозоной и остальными странами ЕС. Сейчас это уже не является препятствием для Э.Макрона, но заставляет медлить А.Меркель. При данном раскладе Ж.-К.Юнкер получает прекрасную возможность использовать как консерватизм германского канцлера, которая уже сомневается в необходимости ускоренных преобразований в направлении многоскоростной Европы, так и энтузиазм французского лидера, вызывающий закономерные опасения в ряде стран, главным образом в тех, что еще не присоединились к зоне евро и Шенгенскому соглашению. Брюссельская бюрократия воодушевлена Э.Макроном, но полагает, что большая часть его предложений встретит сопротивление и окажется нереализуемой, однако может послужить хорошим катализатором изменений.
В частности, в Еврокомиссии считают, что предложения о создании отдельного бюджета еврозоны и Европейского валютного фонда необходимо рассматривать после углубления экономического и валютного союза: «Это возможно скорее в долгосрочной перспективе, учитывая общий бюджет ЕС и растущее в будущем количество стран, которые примут единую валюту». Иными словами, позиция Еврокомиссии представляет собой вежливую форму отказа на инициативу Э.Макрона.
***
В палитре подходов к реформированию ЕС мы не наблюдаем ни согласия, ни последовательности. В июне 2018 г. на саммите ЕС будут обсуждаться главным образом концепции «супергосударства» Ж.-К.Юнкера и «многоскоростной Европы» Э.Макрона. Коллизия ситуации состоит в том, что, пожалуй, впервые в новейшей истории Европы из них невозможно синтезировать общий компромиссный вариант, а попытка обойтись полумерами будет дорого стоить ЕС. Впрочем, план Э.Макрона будет хорошо оттенять план Ж.-К.Юнкера и предстанет своего рода худшей альтернативой усилению брюссельской бюрократии для тех, кто еще сомневается в таком варианте будущего для Европы.
РСМД. 18.05.2018
