Донбасская дипломатия: почему Киев тянет время
Balázs Jarábik, Andras Racz
Минские соглашения не потеряли актуальности, а конфликт в Донбассе не стал замороженным. Но, несмотря на недавние дипломатические усилия, серьезных перемен ждать не стоит – статус-кво пока устраивает все стороны. Киев уже погрузился в предвыборный цикл 2018–2019 годов и не в состоянии выполнять политические требования; там донбасский конфликт считают основой для национального строительства. Решение США поставлять оружие Украине тоже не изменит ситуацию. А вот планы Запада увеличить помощь Донбассу, возможно, позволят постепенно склонить общественное мнение в Восточной Украине в пользу Запада.
Может показаться, что Минские соглашения уже давно утратили актуальность, но на деле попытки разрешить конфликт в Донбассе дипломатическим путем регулярно возобновляются – как, впрочем, и нарушение перемирия. Прежде всего вдохнуть новую жизнь в процесс выполнения Минских соглашений пытается новый спецпредставитель США по украинским переговорам Курт Волкер.
В сравнительно короткие сроки Волкеру удалось оживить как инициативу по поставке американского оружия Украине, так и процесс реализации Минских соглашений, опираясь в этом на предложение Москвы по ограниченной миротворческой операции и сумев активизировать контакты с российским представителем Владиславом Сурковым.
Оружие для Украины
Хотя вооружение, которое США пообещали поставить Украине, повысит обороноспособность украинских вооруженных сил, их наступательный потенциал не увеличится. Ни снайперские винтовки Barrett M107A1, ни противотанковые ракетные комплексы Javelin не поставят под угрозу то превосходство, которым поддерживаемые Россией сепаратисты обладают в плане артиллерии, средств электронной войны, системы командования или в воздухе (за счет дронов).
В тактическом и оперативном плане американские снайперские винтовки позволят украинцам противостоять крупнокалиберным винтовкам, находящимся на вооружении у сепаратистов, в том числе КСВК/АСВК «Корд» российского производства (у них выше дальность боя и огневая мощь). Снайперские обстрелы были одной из главных причин потерь среди украинских военных в 2017 году: пули, выпущенные из винтовки «Корд», легко проникают через тонкие стены, не говоря уже о мешках с песком, которые украинская сторона часто использует как прикрытие. Как только винтовки Barrett появятся в значительном количестве на линии фронта, украинские потери в ходе перестрелок могут сократиться, как и техническое преимущество снайперов со стороны сепаратистов.
Это же касается и ракетных комплексов Javelin. В хорошо подготовленных руках это оружие представляет смертельную опасность для бронетехники вблизи линии фронта. Они позволяют уничтожить практически любые танки и бронемашины, находящиеся на вооружении у сепаратистов и российских сил, за исключением разве что танков Т-90 и Т-72Б3М, оснащенных новейшими системами динамической и активной защиты.
В то же время у систем Javelin сравнительно небольшая дальность (менее 5 км), что не позволит украинцам атаковать более отдаленные цели. Высокая стоимость системы – пусковая установка Javelin стоит около $126 тысяч, — еще один аргумент против ее использования в наступательных целях. Учитывая, что одна ракета стоит больше $78 тысяч и что США наложили жесткие ограничения на использование и хранение этих систем и будут отслеживать их соблюдение, маловероятно, что украинские силы станут применять их на линии фронта.
Более вероятно, что системы Javelin будут размещены вдали от линии соприкосновения в качестве резерва на случай прорыва сепаратистов. В СМИ уже подчеркивалось, что в этом и состоит намерение США. Хотя тут есть опасения насчет коррупции в некоторых батальонах украинской армии и их связей с неонацистами.
В политическом смысле передача этой техники будет иметь несколько последствий. Летальные вооружения из США могут поднять боевой дух украинских солдат, у которых накапливается усталость от затяжного конфликта, – это заметно по росту числа самоубийств на фронте.
Поскольку американское оружие уже поставляется на Украину по прямым коммерческим сделкам, этот шаг также направлен на то, чтобы стимулировать другие страны НАТО тоже поставлять оружие Украине. Особенно это касается тех, кто это уже делает: прежде всего государства Центральной и Восточной Европы, а в последнее время и Канада.
В долгосрочной перспективе украинской армии понадобится полноценное перевооружение, так что Вашингтон, возможно, рассматривает поставку американской техники и оружия (в том числе беспилотников, военных вездеходов и радаров артиллерийской наводки) как основу для дальнейшей продажи вооружений Киеву.
Игра в покровительство
Сдержанные, но заметные отличия политики администрации Дональда Трампа от подходов предыдущего президента Барака Обамы, вероятно, отчасти объясняются стремлением смягчить эффект от расследования российского вмешательства в американские выборы. Но более важным фактором выглядит желание поддержать американский бизнес. С началом украинского кризиса США успешно продают вооружение европейским странам. Отчасти дело в том, что страны Центральной и Восточной Европы предпочитают американскую технику, чтобы укрепить свое сотрудничество с США в сфере безопасности в дополнение к тем возможностям, что им доступны в рамках НАТО.
После первоначального шока от победы Трампа Украина изо всех сил старается наладить отношения с США. Киев готов поддержать Трампа в его внутриполитической повестке: покупать антрацитный уголь в Пенсильвании, американский сжиженный газ через Польшу, механизмы ядерной безопасности и топливо у Westinghouse, локомотивы и ветряные турбины для электростанций у General Electric. Кроме того, большинство самолетов в эксплуатации Международных авиалиний Украины – «Боинги» американского производства, в том числе недавно закупленные четыре самолета высокой дальности Boeing 777-200ER.
Украинцы также активно занимаются лоббизмом в Вашингтоне. Управление по регистрации иностранных агентов США зарегистрировало девять активных лоббистских организаций с самым разнообразным набором украинских клиентов, от Национального совета реформ (при администрации президента Украины) и «Нафтогаза» до олигархов Дмитрия Фирташа (сейчас он под домашним арестом в Вене ожидает экстрадиции в США) и Сергея Таруты, бывшего губернатора Донецкой области. По некоторым оценкам, до 50 депутатов Верховной рады Украины побывали на молитвенном завтраке у Трампа в феврале 2018 года. Это показывает, что все парламентские фракции пытаются завоевать или купить влияние в США, которые сейчас выступают главным покровителем Украины.
Усилия украинцев начали окупаться, и новым сотрудникам администрации Трампа удалось вернуть внешнюю политику США на украинском направлении к курсу времен Обамы. Бывший госсекретарь Рекс Тиллерсон сказал в Варшаве, что газопровод «Северный поток – 2», который Россия планирует проложить в Германию, будет подрывать энергетическую безопасность Европы. Он также назвал Украину неразрешенным вопросом в отношениях с Россией.
Миротворческие планы
Помимо поставки вооружений, в ходе конфликта неоднократно вставал вопрос о размещении в Донбассе миротворцев. Все предыдущие попытки договориться о такой операции не увенчались успехом: Россия и Украина в целом согласны с этой идеей, но не могут договориться о деталях операции, включая численность миротворцев, их вооружение, мандат миссии и ее доступ к российско-украинской границе. Элементарная нехватка доверия между сторонами и отсутствие политической воли остаются главными барьерами для миротворческой миссии.
Обсуждение темы миротворцев возобновилось, когда в апреле 2017 года на Украине от взрыва мины погиб американец, участник Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. Украинский президент Петр Порошенко обсуждал этот вопрос с представителями США на 72-й сессии Генассамблеи ООН, а первый проект резолюции Совета Безопасности ООН по миротворческой операции, пусть и в ограниченных рамках, предложил российский президент Владимир Путин.
Еще одна помеха для размещения миротворцев состоит в том, что донбасский конфликт (хоть его и называют вялотекущим) напоминает скорее окопную войну в тех горячих точках, где стороны находятся слишком близко друг к другу. В январе этого года миссия ОБСЕ зафиксировала рост нарушений перемирия на 30% (до 3200), за месяц погибло 14 украинских солдат. С тех пор интенсивность боевых действий снизилась, но мины, неразорвавшиеся снаряды и кустарные бомбы остаются основной причиной потерь среди гражданского населения. А Восточная Украина превратилась в самую заминированную территорию в мире.
Идея разместить в Донбассе миротворческий контингент под эгидой ООН как никогда близка к реализации благодаря усилиям спецпредставителя США, а также некоторой поддержке Москвы, после того как Путин, как предполагается, начал лично заниматься украинским вопросом. Российские участники дипломатии второго трека, аналитики и экспертные центры, близкие к правительству, подробно обсуждают это предложение с осени 2017 года, что можно расценить как явный признак заинтересованности со стороны Москвы.
Волкер также подталкивает европейских партнеров занять позицию, близкую первоначальному предложению Украины. Уже прошло несколько встреч второго трека, на которых прорабатываются более конкретные детали. Мирный план для Донбасса упоминается в новом коалиционном соглашении немецких партий, и Берлин полностью поддерживает миротворческую операцию.
В недавнем докладе, подготовленном бывшим генсеком НАТО, а ныне советником президента Украины Андерсом Фогом Расмуссеном, проработаны подробности организации миротворческой миссии во главе со Швецией и с участием 20 тысяч солдат из стран, не входящих в НАТО. Белоруссия, Казахстан, Австрия и Швеция также подтвердили свой интерес к такой миссии, повышая шансы на реализацию инициативы.
Донбасс и украинское нацстроительство
Прогресс в дипломатическом урегулировании ставит Киев в непростое положение. Там опасаются, что Москва, возможно, всерьез говорит о миротворческой миссии и об уходе из Донбасса, что еще совсем недавно казалось немыслимым. Некоторые аналитики настаивают, что Киев на самом деле не заинтересован в окончательном урегулировании, поскольку донбасский конфликт обеспечивает украинским властям западную поддержку и помогает позиционировать страну как важного союзника Запада. Война также часто используется как оправдание для того, чтобы не проводить реформы. Все вместе это помогает сохранить неустойчивую правящую коалицию, сложившуюся в Киеве после Евромайдана.
Укрепив свою обороноспособность, Украина перешла к «ползучему наступлению». Согласно официальным источникам, в 2017 году украинская армия продвинулась в Донбассе на 10 километров, понимая, что для Москвы в тот период главным приоритетом было улучшение отношений с новой администрацией Трампа.
Киев осознает военное и технологическое превосходство России, а также то, что прямое нападение может обернуться для Украины потерей поддержки Запада. Так что задача украинских властей – тянуть время, подчеркивать роль России в конфликте и избегать реализации политических требований Минских соглашений. В докладе Расмуссена говорится, что введение миротворческих сил позволит провести на востоке Украины местные выборы в течение 12 месяцев: это ключевой элемент Минских соглашений 2015 года, но для его реализации за последние три года мало что было сделано.
Сейчас на Украине голосовать не могут даже внутренние переселенцы. Для коалиции в Киеве это политически приемлемо, поскольку Донбасс и Крым были основными центрами поддержки Партии регионов Януковича и пророссийских настроений в целом. Украинскую правящую элиту беспокоит, что амнистия, предусмотренная Минскими соглашениями, а затем выборы в Донбассе могут привести к тому, что в Раду попадут представители сепаратистов. Это привело бы к затяжному политическому кризису.
Поскольку военную победу над мятежниками одержать не удалось, противостояние в Донбассе стало основой для строительства украинской национальной идентичности. Хотя Киеву хотелось бы укрепить общеукраинскую идентичность в этом регионе, сделать это очень непросто. Юго-восток Украины – специфический регион, в наименьшей степени ориентированный на Запад. И региональная идентичность здесь имеет не только политические, но и экономические и социальные аспекты. На юго-востоке сконцентрирована тяжелая промышленность, сильно пострадавшая в результате конфликта.
Донбасская региональная идентичность оказалась устойчивой и выдерживает давление с обеих сторон. Как показали исследования берлинского Центра восточноевропейских и международных исследований (ZOiS), всего четверть населения самопровозглашенных ДНР-ЛНР чувствует себя «в большей степени русскими» с тех пор, как эти территории откололись от Украины. У большинства населения (50%) идентичность по-прежнему смешанная, русско-украинская. В тех районах Донбасса, которые контролирует украинское правительство, 11% населения ощущают себя украинцами; доля жителей, считающих себя русскими, тоже немного выросла, но у большинства (53%) этническая идентичность остается по-прежнему смешанной, а гражданская – украинской, хотя конфликт продолжается уже четыре года.
Ответственность России
Россия осудила решение Вашингтона поставлять оружие Украине и обвинила США в эскалации конфликта в Донбассе. Перед президентскими выборами 18 марта Москва нарастила снабжение сепаратистов и теперь, вероятно, продолжит изображать готовность к компромиссу, не отказываясь при этом от своих основных целей.
Украинский кризис стал серьезным ударом по проекту Евразийского экономического союза – эквивалента ЕС на постсоветском пространстве под руководством России. События в Крыму и Донбассе привели к тому, что раньше казалось немыслимым: украинское общественное мнение стало резко антироссийским. То же самое касается и российского общественного мнения об Украине. По опросам Левада-центра, с весны 2014 года большинство россиян негативно относятся к Украине, и хотя этот настрой сейчас несколько смягчился, маловероятно, что он принципиально изменится в обозримом будущем.
В Москве не надеются, что смогут снова перетянуть Киев на свою сторону, и у Кремля для этого нет ни денег, ни желания. Как отмечено в последнем ежегодном докладе эстонской внешней разведки, цель России – зафиксировать конфликт. Соответственно, Москва пытается снизить масштабы своих обязательств и при этом повысить политический и военный статус самопровозглашенных республик, подрывающих территориальную целостность Украины. Россия не инвестирует в Донбасс, а лишь поддерживает его на плаву.
Россия также сокращает свои связи с Украиной. Москва проложила железнодорожную ветку, обходящую Украину с юго-востока, ускорилось строительство моста через Керченский пролив, который соединит материковую Россию с Крымом. Прямые авиарейсы между Украиной и Россией прекратились (теперь Минск служит пересадочным узлом), и железнодорожное сообщение тоже может быть остановлено.
Доля России в украинской внешней торговле с началом конфликта резко сократилась. В 2017 году началось некоторое восстановление, но это все равно очень далеко от уровня 2013 года. Тем не менее после решения Стокгольмского арбитража Украина снова стала покупать российский газ, а после введения экономической блокады Донбасса увеличила закупку угля из России. Две трети импортируемой Киевом нефти приходится на Россию и Белоруссию.
В Москве есть и те, кто считает, что постепенная нормализация отношений с Украиной все еще возможна – как это произошло с Грузией после войны 2008 года. С точки зрения Кремля, если позволить Киеву реинтегрировать Донбасс, это может подорвать или затормозить процесс национального строительства, начавшийся после Евромайдана.
Возможно, Кремлю удастся усилить позиции пророссийских сил в украинской политике в ходе парламентских выборов 2019 года, поскольку в стране – особенно на юго-востоке – нарастает разочарование в идее европейской интеграции. Эти настроения активно подпитываются новыми популистскими движениями, например партией «За життя» Вадима Рабиновича, рейтинг которой сейчас на уровне 7%. Однако параллельно в украинской политике усиливаются и радикальные националисты и популисты, о чем говорит падение поддержки нынешней правящей элиты, а также значительное преимущество, которое сейчас имеет, согласно опросам, партия «Батькивщина» бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко.
Российские эксперты, близкие к Кремлю, недавно подчеркнули, что миротворческая миссия имеет смысл, если она приведет к урегулированию кризиса, а не к его замораживанию. Кроме того, по их мнению, бескомпромиссный настрой Киева обусловлен тем, что там рассчитывают на «безоговорочную поддержку» Запада. Еще один российский эксперт утверждает, что США готовы принять определенные элементы российского предложения, такие как постепенная передача контроля над границей параллельно с политическими решениями по статусу Донбасса и по амнистии для сепаратистов. Однако эти условия остаются неприемлемыми для Киева, особенно перед президентскими и парламентскими выборами 2019 года.
Что дальше?
Донбасский конфликт продолжается, но жизнь в регионе постепенно нормализуется: в январе 2018 года линию разграничения пересекло в обе стороны значительно больше людей, чем год назад. Восстановление подконтрольной украинским властям части Донбасса идет медленно, но все же идет. В дальнейшем улучшение ситуации на так называемых освобожденных территориях должно стать более серьезным приоритетом для украинских властей, если они действительно хотят повлиять на региональную идентичность и добиться большей лояльности от жителей региона.
Помимо поставок оружия и дипломатических усилий, Запад также планирует увеличить прямую помощь Восточной Украине. США и ЕС намерены выделить около $200 млн, чтобы ускорить экономическую, социальную и политическую реинтеграцию подконтрольных правительству районов Донецкой и Луганской областей. Политическая реинтеграция подразумевает, что регион согласится со сформировавшейся после Евромайдана украинской идентичностью и политической программой Киева.
Это будет задача крайне непростая. Помимо российских попыток дестабилизировать Украину, политика Киева тоже не слишком продуктивна, как показали бурные дебаты в Раде по поводу недавно принятого закона о реинтеграции Донбасса. В законе не предложено почти никаких конкретных мер реинтеграции, за исключением согласия признавать свидетельства о рождении и о смерти, выданные в непризнанных республиках. В остальном же речь идет скорее о переименовании конфликта с тем, чтобы официально возложить вину на Россию. С другой стороны, все могло быть и хуже, ведь даже сравнительно умеренная партия «Самопомощь» выступала за разрыв всех связей с мятежными территориями.
Москва не возлагает особых надежд на возобновившуюся дипломатическую активность и не слишком доверяет ее результатам, учитывая непропорциональное влияние украинских националистов на политический процесс в Киеве, когда речь заходит о России. Курт Волкер в недавнем интервью упомянул сильные позиции «националистического меньшинства», а ОБСЕ регулярно сообщает о выступлениях радикальных националистов. Киеву и его западным сторонникам нужно действовать осторожно, поскольку поддержка у нынешнего украинского правительства неустойчивая – из-за коррупции и тяжелой экономической ситуации.
Донбасс – ключевой пункт предвыборной повестки 2019 года, и в отсутствие Крыма и Донбасса патриотически настроенные избиратели стали основным электоратом для власти. Экономическая блокада самопровозглашенных республик, которая была инициирована патриотическими активистами, но постепенно превратилась в государственную политику, все еще достаточно популярна. Большинство украинцев не поддержат никакой компромисс по Восточной Украине.
Сейчас, в предвыборный год и в силу необходимости расплачиваться по западным кредитам, Киев уязвим, и западное давление на украинские власти будет расти, но вряд ли по вопросу Донбасса. На Западе все больше критикуют украинский клановый капитализм, который мешает проводить реформы. Ключевые отрасли, представляющие интерес для Запада – энергетика, оборонка, транспорт, – это также важнейшие источники ренты для украинских олигархов. Вашингтон ожидает от Киева, что тот приведет в порядок свои правоохранительные органы, ограничит угрозу, исходящую от военизированных формирований, восстановит монополию государства на насилие и очистит от коррупции важнейшие госкомпании вроде «Укроборонпрома».
Запад может использовать дипломатию, финансовую помощь и поставки оружия как рычаги давления на Украину, но вряд ли серьезные реформы будут возможны до окончания электорального цикла 2019 года. Не говоря уже о прогрессе в мирном урегулировании в Донбассе. Предвыборная тема уже завладела вниманием украинцев, так что ситуация с донбасским конфликтом, скорее всего, останется прежней: будут эпизодические обострения, но существенных перемен ждать не стоит.
Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания)
Московский Центр Карнеги. 05.04.2018
