Четыре года ассоциации Украина — ЕС: детские болезни или перманентный кризис?
Александр Гущин
Кандидат исторических наук, доцент кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ, эксперт РСМД
2017 г. стал годом окончательного вступления в силу ассоциации Украины и ЕС, а уже в марте 2018 г. исполнилось четыре года с момента подписания политической части соглашения, что вполне достаточный срок для того, чтобы постараться хотя бы кратко оценить достижения, которые были сделаны на сложном пути евроинтеграции Украины на этапе евроассоциации. Это особенно актуально, если принимать во внимание то, что последние несколько лет были самыми сложными из всей постсоветской истории страны.
Мнения относительно евроассоциации как в Украине, так и за ее пределами вызывают довольно бурную полемику. И это вполне объяснимо уже потому, что даже если посмотреть на обстановку заключения соглашения и ход подготовительного этапа, то становится понятно, что Украина обсуждала этот вопрос в условиях нажима — как с Запада, так и с Востока. Прежняя украинская власть, превратив во многом политику баланса в политику торга и давая обещания то одним, то другим своим партнерам, оказалась в конечном итоге в положении проигравшей.
Евроассоциация — трудный выбор пути
Лавирование в 2012–2013 гг. в условиях, когда и Европа, и Россия заняли достаточно жесткую позицию, уже не могло привести к успеху, особенно в исполнении В.Януковича. Хотя, строго говоря, полной зоны свободной торговли между Россией и Украиной без каких-либо ограничений не было никогда. В частности, Россия вводила ограничительные меры по отношению к украинскому экспорту труб малого диаметра, а также по украинской пищевой продукции. Тем не менее, учитывая важнейшую роль рынков постсоветских стран для Украины, зона свободной торговли с СНГ была для нее очень ценной.
Москва настаивала на том, что наличие двух ЗСТ с Евросоюзом и СНГ не может не привести к рискам для России, и сложилась ситуация, когда мог произойти фактический разрыв ЗСТ и введение обычного режима благоприятствования. Летом 2013 года Россия даже вела торговую блокаду украинского экспорта, тем самым показав украинским элитам, к чему может привести подписание евроассоциации без учета мнения Москвы. Тогда в рамках и вне работы согласительных групп Украина делала все, чтобы вынудить Россию пойти на максимальные уступки. Но положение Киева было сложным. Только по внешним обязательствам в 2014 г. Украина должна была выплатить 7,2 млрд долл. Таких денег у Киева не было.
Сейчас можно много рассуждать о том, что Россия вела себя слишком жестко и слишком долго не шла на уступки перед лицом давления на Киев со стороны ЕС. Тем не менее 17 декабря 2013 г. было заключено соглашение, согласно которому предусматривалось предоставление транша на 3 млрд долл. из общего кредита на 15 млрд, а также был утвержден план действий по урегулированию ограничений в двусторонней торговле между Россией и Украиной на 2013–2014 гг. «Газпром» и «Нафтогаз Украины» подписали дополнения к контрактам на куплю-продажу, объемы поставок и условия транзита природного газа от 19 января 2009 г. Более того, были подписаны план российско-украинских мероприятий по совместному празднованию 200-летия со дня рождения Тараса Шевченко в 2014 г., Соглашение о реализации мер господдержки возобновления серийного производства самолетов Ан-124, Протокол о поставках товаров по производственной кооперации, Меморандум о намерениях по активизации сотрудничества в сфере судостроения, Соглашение о совместных действиях по организации строительства транспортного перехода через Керченский пролив. Роскосмос и Государственное космическое агентство Украины также подписали Меморандум о взаимопонимании относительно сотрудничества в области ракетно-космической промышленности.
Это был компромисс и даже успех Киева, но запоздалый, неосознаваемый значительной частью общества и элит, во многом перечеркнутый низким качеством самой украинской власти и отсутствием у нее стратегического видения. Главное же заключалось в том, что шла работа по подготовке евроассоциации, о которой все знали и на результат которой настраивались и рассчитывали. Последняя была уже к тому времени парафирована самим Киевом. Заключив соглашение с Москвой, Киев подвергся еще большему давлению Запада. Президент Украины оказался не в состоянии обеспечить сохранение статус-кво, а страна в еще большей степени стала полем противостояния между двумя геополитическими полюсами. В итоге однозначная победа Евромайдана в 2014 г. привела к тому, что одним из первых шагов новой украинской власти стала реализация именно ассоциации Украины с ЕС, которая на долгие последующие годы определила будущее украинской экономики и во многом социальной жизни.
Экономика медленного роста и долгов
Даже те эксперты, которых трудно заподозрить в симпатиях к России или к многовекторному курсу украинской политики, сегодня признают, что механизмы евроассоциации работают с трудом. Правда, они зачастую выдвигают на первый план такие доводы, как ведение военных действий, потеря части территории страны, а также постсоветское и советское мышление большинства граждан, которые не готовы быстро перейти на рельсы новой социальной жизни и мыслить по-европейски. Эти эксперты даже называют среди причин слабое знание населением английского языка. Все это, безусловно, имеет место.
Конечно, потеря таких жизненно важных территорий, как часть Донбасса, коррупция, в целом недостатки институционального развития Украины и постсоветские социальные практики, влияют на ситуацию. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что именно у западных партнеров зачастую нет и не было понимания того, что на постсоветском пространстве действуют несколько иные общественные механизмы и автоматическое перенесение западных норм на экономические и социальные системы постсоветских стран в корне неверно. Тем не менее можно признать, что вышеперечисленные негативные факторы действительно есть.
Хотя правительство Украины считает сегодня, что, начиная с 2017 г., Украина ускорила исполнение своих обязательств по Соглашению об ассоциации с ЕС, темпы выполнения украинской властью своего «домашнего задания» остаются скромными — 41% от запланированного. Из поставленных задач выполнена лишь небольшая часть, и к 2025 г. полностью все задачи выполнены не будут. Наибольший прогресс достигнут в области технических барьеров торговле, ответственности за безопасность продукции, есть прогресс в области энергоэффективности. В энергетике и гуманитарной политике был успешно выполнен 71% евроинтеграционных работ. Самый низкий уровень выполнения в правительстве фиксируют в секторах здравоохранения и транспорта. В финансовом секторе и в сфере образования плановые работы были реализованы на 100%. Тем не менее по большинству таких важных параметров, как защита прав потребителей, демонополизация, сохраняется значительное отставание, несмотря на то, что в течение 2017 г. Украина приняла 23 основных евроинтеграционных закона.
Даже если в деле организационного обеспечения евроассоциации наблюдаются довольно серьезные проблемы, то наиболее выпукло они проявляются в конкретных результатах «развития» украинской экономики. ВВП Украины в 2013 г. составлял 177 млрд долл., а по итогам 2017 г. едва достиг 100 млрд долл. Если в 2013 г. общий объем украинского экспорта составлял 63,3 млрд долл., то в 2017 г. этот показатель снизился на треть — до 43,26 млрд долл. Это одно из самых серьезных падений в современной истории на постсоветском пространстве, и его невозможно объяснить только военными факторами или издержками переориентации с Востока на Запад. Более того, признавая важность отсутствия прогресса в институциональной составляющей, о чем сказано выше, невозможно такое падение полностью объяснить лишь этими факторами. Возникает вопрос, а был ли вообще верен выбранный курс на однозначную евроинтеграцию и на изменение социально-экономического уклада революционным путем?
Конечно, не стоит писать картину экономического положения Украины только черной краской. К слову, прогнозы о неизбежном коллапсе украинской экономики, социальном взрыве не оправдались. В 2017 г. экономика выросла на 2,1%. Особенно отчетливый рост товарооборота с ЕС был именно в 2017 г. По сравнению с 2016 г. он составил 29%, достигнув 17,5 млрд долл., или 42% от общего экспортного объема. Можно выделить и позитивные примеры по отельным видам товаров, прежде всего по продукции сельского хозяйства. Например, в Европе очень внушителен спрос на украинский мед, растет экспорт курятины. Курс гривны оставался относительно стабильным, и валюта была девальвирована всего на 4% по отношению к 2016 г., что не так много. В отдельных отраслях, например, в добыче газа, удалось добиться роста. Но, если принимать во внимание квотный принцип в отношении украинских товаров, резкую переориентацию украинской экономики на сельское хозяйство и фактически идущую деиндустриализацию, картина становится все же не такой радостной.
Экономический рост составил в 2017 г. 2,1%, что совершенно недостаточно для того, чтобы хотя бы в какой-то степени амортизировать последствия провала 2014–2015 гг., приведшего к изменению структуры украинской экономики. Рост экономики, конечно, мог бы быть и выше, если бы не блокада Донбасса, которая «съела» примерно 1% роста, но в перспективе, за следующие 10 лет достичь уровня 2013 г. такими темпами все равно явно не удастся. Кроме того, учитывать следует не только количественные показатели, но и качественные — рост экономики обусловлен скорее инфляционными факторами и опережающим ростом импорта, а не развитием производства. Рост же экспорта продукции сельского хозяйства, которое становится все более важным элементом украинской экономики, обеспечивается вовсе не продукцией высокой переработки. Лишь отдельные секторы, такие как строительный, демонстрируют рост.
За 2017 г. госдолг Украины достиг уровня 77 млрд долл. и составляет 80% ВВП, а в 2018 г. на обслуживание долгов страны уйдет треть доходной части бюджета — 10,8 млрд долл., или 30% всех расходов госбюджета. В 2017 г. наблюдался серьезный рост цен, который особенно касался продуктов питания и опережал рост заработной платы. Инфляция по итогам года составила 13,7% при первоначальных правительственных оценках в 8%.
Довольно серьезной проблемой для Украины стал назревающий кадровый голод — миграционные процессы приводят к уходу из украинской экономики квалифицированных и просто рабочих кадров, которые предпочитают ехать на заработки в Европу. Аграризация экономики во многом и в дальнейшем будет определять эту тенденцию. Получив рынок дешевой рабочей силы, Евросоюз вовсе не горит желанием проводить дальнейшую интеграцию с Украиной. Безвизовый режим, который скорее можно назвать либерализацией визового режима, имеет ряд позитивных черт с точки зрения туризма, экономии времени, но стратегического влияния на экономику оказать не может. У европейцев при этом сохраняется инструмент модерирования безвизового режима: как у отдельных членов ЕС, так и у Еврокомиссии, вплоть до его приостановки. Тем не менее безвизовый режим не является главным фактором в миграции. В Польше живет и работает сегодня около миллиона украинцев. Больше всего украинцев задействовано там в логистике, на производстве, в торговле. Нелегалы чаще всего трудятся в строительстве и сельском хозяйстве.
В нынешних условиях выполнить показатели, заложенные в бюджет 2018 г. и предусматривающие инфляцию на уровне 9% и темпы роста на уровне 3%, будет довольно сложно. В 2018 г. стоит ожидать роста ВВП на уровне около 2%. Правительственные прогнозы, обещающие 3% роста, вероятно, исходят из того, что примерно 1% этого роста может быть обеспечен таким фактором, как отсутствие зимних праздников. В 2018 г. реальные ожидания инфляции составляют вовсе не 9%, как закладывает правительство, а 13–14%, а курс гривны к доллару будет балансировать в районе отметки 30.
При этом важно подчеркнуть, что украинская экономика в 2017 году находилась в довольно благоприятных условиях высоких цен на мировых рынках руды, которые достигали пятилетнего максимума при хорошем урожае и климатических условиях 2017 г. При этом наблюдается преобладание импорта над экспортом и ухудшение торговых балансов. Скорее всего, в будущем такой благоприятной конъюнктуры, как в 2018 г., уже не будет, чему в определенной степени может способствовать политика ФРС в отношении ставок, которая, в свою очередь, способна оказать негативное влияние на развивающиеся рынки и на Украину. Это потребует от правительства больших усилий по обеспечению планируемого роста и удержанию курса, но профессиональный уровень кабинета пока не позволяет с уверенностью говорить о том, что он может справиться с этой задачей.
Дополнительную нагрузку на экономику могут оказать предвыборные кампании. 2019–2020 гг. будут непростыми с точки зрения внешних выплат по долгам. С 2018 по 2022 гг. Украина должна отдать 28,7 млрд долл., взятых в долг в предыдущие годы. Не привела евроассоциация и к росту инвестиций — если ранее объемы прямых иностранных инвестиций в украинскую экономику оценивались в отдельные периоды до 10 млрд в год, то в последнее время они составляют около 2,5 млрд долл.
В конце 2017 г. подошла к концу программа макрофинансовой поддержки Украины Евросоюзом, функционировавшая с 2015 г. Ранее Киев двумя траншами получил 1,2 млрд евро из общего объема в 1,8 млрд долл. Однако ЕС отказал в выделении 600 млн евро из-за невыполнения Украиной всех требований. В 2016 г. Украина согласилась привести цены на газ в соответствие с уровнем внешних рынков, а в январе президент Украины обещал главе МВФ К.Лагард поднять цены на газ и выполнить другие требования фонда. Киев должен был получить 1,9 млрд долл. от западных кредиторов, но кабинет министров принял решение оставить тарифы для населения неизменными на уровне 6,9 грн за куб. Премьер Украины Владимир Гройсман заявил, что цены на газ в стране не будут повышаться до конца года, но теперь власти обещают до июня 2018 г. представить некую новую формулу вычисления стоимости газоснабжения.
В МВФ же заявили, что в таком случае воздержатся от выплаты кредитного транша, одобренного в апреле 2017 г. В случае поднятия цен на газ для населения на 18% расходы госбюджета на субсидии увеличатся с 70 млрд грн до 90–100 млрд грн. Тем не менее в 2019–2020 гг. Украина должна каждый год отдавать по 7 млрд долл., и без финансирования со стороны Международного валютного фонда это сделать очень сложно. Ситуацию усугубляет и подготовка к выборам. Вряд ли можно согласиться с мнением о том, что Украина способна одномоментно оказаться от сотрудничества с МВФ, но тот факт, что объем иностранных инвестиций никак не соотносится с кредитами МВФ, очевиден; и по крайней мере назрело время поставить вопрос о видоизменении своих отношений с МВФ. Однако по большому счету такой пересмотр вряд ли в полной мере возможен в отрыве от пересмотра всей макроэкномической политики, стратегического ориентирования и целеполагания Украины.
При этом довольно трудное положение сложилось в украинской банковской сфере. Нацбанк (новый руководитель которого уже заявил о том, что будет проводить и дальше политику Гонтаревой, восемь месяцев выполнявшей обязанности руководителя Нацбанка, не появляясь на рабочем месте) увеличивает долю ценных бумаг в ЗВР, что фактически означает, что в реальности вполне можно усомниться в наличии 19 млрд долл. в ЗВР Украины. Сегодня Нацбанк не публикует информацию о структуре ценных бумаг.
Что дальше — перспективы развития или выживание в качестве сырьевого придатка
Итоги 2017 г. и прогнозы развития на 2018 г. показывают, что, несмотря на преодоление экономикой Украины обвальных тенденций, говорить о перспективе серьезного роста не приходится. Многие экономисты видят возможность дополнительного источника доходов в приватизации, но дело в том, что доля госсобственности даже по меркам развитых стран в Украине не так велика — всего 15%. Кроме того, приватизация сама по себе несет в украинских условиях коррупционную составляющую.
Все эти показатели позволяют сделать вывод о том, что проблема заключается не только в механизмах осуществления евроассоциации, но и в ней самой. Евроассоциация привела к большей уязвимости украинской экономики, открыла заведомо более слабый рынок и не защитила его. Евроассоциация сама по себе послужила причиной того, что Украина все более становится сырьевым придатком Запада. К примеру, Германия покупает у Украины руду, но вряд ли будет покупать сталь и готовую продукцию. По данным Ernst and Young, Украина — самое коррумпированное государство Европы, не говоря уже о том, что Украина сегодня является самым бедным в Европе государством — средняя зарплата в стране после вычета налогов составляет 190 евро.
Даже если говорить о механизмах введения самой евроассоциации в действие, то и здесь эксперты отмечают отсутствие должного уровня аналитики и четкой методологии ее имплементации. Идеи П.Порошенко о создании Таможенного союза с ЕС, конечно, довольно привлекательны на бумаге, но практического смысла на данном этапе они не имеют; для этого нужно полностью синхронизировать таможенные системы, и тогда можно будет достичь чего-то похожего на то, что есть в отношениях ЕС с Турцией с 1995 г., хотя это и не стало катализатором вступления Турции в ЕС. Кроме того, в таком случае Украина рискует потерять ЗСТ со многими странами СНГ. Полноценный эффект от евроассоциации может быть только тогда, когда экспорт в ЕС будет заметно большим, чем сейчас, и будет достигать как минимум 70% от общего объема экспорта.
Сегодня же сальдо внешней торговли Украины «ушло в минус» на 5 млрд долл. Казалось бы, рынок ЕС — самый большой в мире, но этот рынок высокотехнологичный и защищающий это свое качество. Да, определенные виды продукции пользуются и будут пользоваться спросом, но страна уже никогда не сможет претендовать на ту роль, которая ей была так опрометчиво уготована в начале 1990-х гг. многими экономистами, заявлявшими об Украине как о новой Франции. Можно много говорить об экспорте пчел, но когда потеряна на 40% металлургия и на 60% химическая промышленность, эти разговоры вряд ли могут вызвать улыбку надежды. А вот деиндустриализация, разрушение инфраструктуры, утрата научного потенциала, снижение уровня образования, массовый выезд молодежи за границу — все это необратимые процессы.
В этой связи следует помнить, что только активная государственная экономическая и промышленная политика вкупе со здоровым протекционизмом — единственная панацея от кризиса. Она должна сосредотачиваться на отдельных отраслях, не слишком ориентированных на сырье, не замыкающихся на простой сборке; важно также концентрировать внимание на способных к высокотехнологичному развитию предприятиях, которые должны стать драйверами роста экономики. Однако реализация такого плана требует пересмотра не просто основ экономической политики, но и новых подходов к пониманию своего места в международных отношениях и иных принципов организации внешнеэкономической деятельности, обеспечивающих ее диверсификацию.
РСМД. 05.04.2018
