Индо-Тихоокеанский фронт: зачем на геополитической карте появился новый регион и что это сулит России?

Антон Цветов, эксперт Центра стратегических разработок

Новый Индо-Тихоокеанский мегарегион появился в момент, когда Россия пытается использовать в своей восточной стратегии ведущие позиции страны в процессах евразийской интеграции и выходить на азиатские рынки вместе со всем Евразийским экономическим союзом, одновременно стараясь кооптировать китайскую инициативу Пояса и Пути. Россия стремится своей инициативой Большого евразийского партнерства притянуть собирание стран Евразии на север, в то время как концепция Индо-Тихоокеанского региона скорее тянет такое собирание на юг, к Индийскому океану.

В ноябре 2017 года на полях Восточноазиатского саммита (ВАС) в Маниле прошла рабочая встреча дипломатов США, Японии, Индии и Австралии, которая вызвала огромный экспертный переполох и целый вал публикаций, предвещавших едва ли не очередной геополитический сдвиг в Азии.

После этого в американском внешнеполитическом лексиконе стало все чаще использоваться понятие «Индо-Тихоокеанский регион», раньше бывшее довольно маргинальным. Теперь концепция «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона» (free and open Indo-Pacific) закрепилась и в официальных американских документах, и в риторике большинства крупных держав этого самого региона.

В России к новым терминам по традиции отнеслись с подозрением. Что означает появление этих новых концепций и стратегий и что оно меняет для российской политики в Азии?

Десять лет вчетвером

Идея формата США – Япония – Индия – Австралия совсем не нова. Во время своего первого премьерского срока в 2006–2007 годах ее активно пропагандировал глава правительства Японии Синдзо Абэ. Выступая в августе 2007 года в индийском парламенте с речью «Слияние двух морей», он говорил о появлении «большой Азии» и призывал создать на ее просторах «дугу свободы и процветания».

Упор на стратегический характер взаимодействия четырех стран и сам их выбор очевидно указывал на главную цель формата – если не выстроить систему сдерживания Китая, то по крайней мере послать ему сигнал, что его рост будет сопровождаться появлением противовеса. Пекин сигнал уловил и накануне первой же официальной встречи группы устроил каждой из четырех стран демарш. Через месяц Абэ покинул свой пост, да и Австралия быстро потеряла интерес к четырехстороннему формату.

Вернувшись к власти в 2012 году, Синдзо Абэ вернул и идею «четверки», в этот раз назвав ее «азиатским демократическим бриллиантом безопасности». В качестве raison d'être стратегического взаимодействия четырех морских демократий снова была заявлена китайская угроза. В первых абзацах своей программной статьи Абэ прямо указывал на тревожные тенденции в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях. Последнее Китай, по словам Абэ, намеревался превратить в «Пекинское озеро» по модели Охотского моря в руках СССР.

Однако новый четырехсторонний формат напоминал японский сад камней, где с какой стороны ни посмотри, один камень ускользает от взгляда. В практической плоскости либо Австралия, либо Индия обязательно выпадали из конкретных проектов сотрудничества (правда, у четырех стран есть опыт реального военно-морского взаимодействия, но еще до концептуального оформления: в 2004 году они работали вместе над ликвидацией последствий цунами).

Тем не менее в последние годы идея более тесного взаимодействия «четверки» витала в воздухе. Возросшая активность Китая и быстрый рост его военного потенциала, повинуясь логике баланса сил, неизбежно должны были вызвать противодействие. Попытки симметричного американского ответа в виде политики поворота (pivot to Asia) и перебалансировки (rebalancing) в Азию, похоже, имели едва ли не обратный эффект.

В новой парадигме «местные» державы должны взять на себя больше ответственности за балансирование Китая. Этим, пожалуй, и можно объяснить живую реакцию наблюдателей на рядовую встречу «четверки» в Маниле: возникший ажиотаж говорит не столько о том, что произошло что-то важное, сколько о том, что чего-то подобного давно ждали как неизбежной реакции на более смелое и уверенное применение Китаем своей объективно возросшей мощи.

К концу 2017 – началу 2018 года созрели условия для нового рождения «четверки». В Японии Синдзо Абэ снова выиграл выборы и подтвердил свой мандат на правление, при этом с явным намерением оставить после себя страну, представляющую серьезную стратегическую конкуренцию Китаю: отсюда и его стратегия «проактивного миротворчества», и упорные попытки добиться пересмотра антивоенной статьи японской Конституции.

Австралия хочет сбалансировать экономическую зависимость от Китая собственной активной стратегической позицией и более живым участием в сохранении хотя бы видимости региональных правил игры. Последние скандалы с китайским влиянием на австралийскую политику только усиливают подозрительность местных элит в отношении Пекина.

Индия, похоже, начинает как раз подходить к тому моменту, когда интерес к происходящему в западной части Тихого океана перестает быть праздным.

Соединяющим клеем нового-старого формата в этот раз могут стать США, для которых возрождение интереса к «четверке» как нельзя кстати. Весь прошедший год администрацию Трампа критиковали за слабую азиатскую политику. В лучшем случае о ней говорили как о летящей на автопилоте: по сути, США делали все то же самое, что делала администрация Обамы, только чуть менее осознанно.

В худшем случае говорили, что Трамп «покинул» Азию и оставил ее на съедение Китаю, когда вышел из Транстихоокеанского партнерства и стал требовать от Японии и Южной Кореи большей ответственности за благополучие их военных союзов с США. Особым предметом критики стало толерантное отношение Трампа к лидерам стран Азии, проблемным с точки зрения идеалов демократии и прав человека, вроде филиппинского президента Родриго Дутерте или премьера Малайзии Наджиба Разака.

Встреча «четверки» в Маниле дала трамповской стратегии в Азии новую надежду, и к концу года администрация уже всерьез взялась продвигать концепцию «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона» (ИТР). Новое понятие прочно закрепилось и в устной риторике, и в концептуальных документах: свежие «Стратегия национальной безопасности» и «Стратегия национальной обороны» США говорят о построении «свободного и открытого ИТР» как о приоритетной цели американской внешней политики.

Слова и смыслы

Возможное возрождение «четверки» США – Индия – Япония – Австралия и необычайно активное использование термина «Индо-Тихоокеанский регион» – безусловно, связанные между собой феномены. Оба они пока пребывают скорее в мире идей и слов, однако могут иметь и вполне реальное воздействие на динамику процессов в регионе и мире.

В российской экспертной традиции с подозрением относиться к американским лексическим построениям. Беспокойство вокруг термина «Индо-Тихоокеанский регион» чем-то похоже на то, как в свое время возмущались понятием «большого Ближнего Востока». Подразумевается, что объединение стран в умственный конструкт региона должно обязательно влечь за собой политические последствия, а раз конструкт построен внешнеполитическими конкурентами России, следовательно, он ее интересам враждебен.

Правда, как это часто бывает, Россия и сама не чурается использовать такое «терминологическое оружие», например, выдвигая концепцию «большой Евразии», где процессы межгосударственного взаимодействия должны вращаться вокруг России и Китая или кого угодно еще, только бы не США.

Однако отрицать логические последствия объединения стран в Индо-Тихоокеанский регион тоже неразумно. Сам термин довольно давно используется в австралийском внешнеполитическом лексиконе. В силу особенностей географии австралийские стратеги видят не столько привычные нам четыре стороны света, сколько расходящиеся полукруги. В оборонной «Белой книге» 2016 года Индо-Тихоокеанский регион – как раз самый дальний и самый большой из таких полукругов.

Объединение ИТР в единую аналитическую сущность подчеркивает растущую экономическую и стратегическую взаимосвязь между пространствами Индийского и Тихого океана. Например, Тихоокеанское командование США (US PACOM) в качестве зоны ответственности имеет и большую часть Индийского океана – до линии, уходящей на юг от западной границы Индии. Поэтому и в лексиконе PACOM термин «Индо-Азиатско-Тихоокеанский регион» тоже уже довольно давно присутствовал.

В принятии на вооружение нового термина есть и очевидный геополитический сигнал. В Индо-Тихоокеанском регионе Китай не единственная восходящая держава. США уже много лет торопят Индию взять на себя роль, соответствующую ее демографическому и экономическому потенциалу. Американские политологи ставят в заслугу Бараку Обаме придание Индии статуса «важного партнера в сфере обороны» (major defense partner). Не исключено, что в ближайшие 15 лет мы увидим и придание Индии статуса «основного союзника вне НАТО» (major non-NATO ally, MNNA).

Возрождение «четверки» как главного защитника того самого «свободного и открытого» ИТР – видимо, есть новый способ выстроить более изящную и тонкую систему сдерживания региональных амбиций Китая. Военные союзы не самый эффективный инструмент, если страны региона хотят сохранить конструктивные торгово-экономические отношения с Китаем.

Многие страны Азии также хотят сохранить максимально возможную внешнеполитическую автономию в условиях, когда американское присутствие в Азии будет колебаться от администрации к администрации. Поэтому возникает естественное желание переложить часть ответственности на местные державы, чья принадлежность региону сделает их более легитимными агентами «умного сдерживания» Китая (вспомним концепцию leading from behind). Но чем бы ни стала «четверка», она точно не будет военным союзом.

Новая Индо-Тихоокеанская «четверка» будет построена не на ценностях, а на интересах и будет иметь более гибкую структуру. В этом смысле она в чем-то продолжает логику «сети безопасности» экс министра обороны США Эштона Картера (principled security network) – не особо взлетевшей инициативы времен перебалансировки. Прагматичный характер нового четырехстороннего формата подчеркивается тем, что никто уже не говорит о «морских демократиях». Вместо этого словосочетания активно используется формула «страны-единомышленники» (like-minded states).

«Четверка» неизбежно будет обрастать вторым кругом региональных партнеров, среди которых эталонных демократий особо не осталось, так что лишние критерии вводить не совсем удобно. Такими партнерами, видимо, в первом ряду станут Сингапур, Индонезия, Вьетнам, Таиланд. Посещая Вьетнам вскоре после публикации новой СНБ, министр обороны США Джеймс Мэттис уже назвал Вьетнам «партнером-единомышленником» США. Страны Юго-Восточной Азии вроде Вьетнама наверняка с интересом отнесутся к возможности укрепить свой потенциал сдерживания амбиций Китая, например, в территориальных спорах в Южно-Китайском море.

Такое обращение к форматам с узким кругом участников может иметь в качестве непреднамеренного последствия очередное ослабление многосторонних механизмов безопасности вокруг АСЕАН (ВАС, АРФ, СМОА+). Пресловутая «центральная роль» АСЕАН в системе безопасности в АТР и без того часто сводится к организации саммитов, встреч и семинаров и плохо срабатывает в случае реальных кризисов в регионе, будь то Южно-Китайское море или кризис рохинджа в Мьянме.

Энтузиазм стран вроде Вьетнама и Сингапура по поводу «силового» в своей изначальной задумке формата США – Индия – Япония – Австралия станет новым свидетельством слабости того самого регионального «порядка, основанного на правилах» (rules-based order), который «четверка» вроде как собирается защищать. Получается, что отстаивать верховенство международного права будут не универсальные для участия многосторонние механизмы, а полузакрытые «коалиции желающих».

Индо-Тихоокеанская «четверка» в качестве поля для координации своей деятельности видит не только сферу безопасности. Речь идет и об усилении конкурентоспособности в столь популярной сегодня «взаимосвязанности». Здесь США и их партнеры, видимо, хотят сыграть на том же поле, что и Китай с его инициативой Пояса и Пути. В американском заявлении по итогам четырехсторонней встречи в Маниле говорилось об укреплении «взаимосвязанности на основе международного права и стандартов и с разумным (prudent) финансированием».

Уже в феврале 2018 года стало известно, что «четверка» обсуждает некий инфраструктурный план, «альтернативный» Поясу и Пути. Интересно, что инфраструктурное строительство поставлено в один ряд с вопросами безопасности и воспринимается как однозначно стратегическая область.

Экономическое крыло «четверки» может появиться в момент, когда растет беспокойство по поводу китайских инвестиций по всему миру, от Евросоюза и Африки до Юго-Восточной Азии и Австралии. Крупные китайские проекты воспринимаются как покупка лояльности основным конкурентом «лидеров свободного мира». Видимо, «четверка» рассчитывает, что страны-получатели неизбежно захотят диверсифицировать источники инвестиций в инфраструктуру.

Конкретных очертаний того, чем будет «четверка», у нас нет. Самой высокоуровневой встречей представителей США, Индии, Японии и Австралии после манильского рабочего совещания стала январская панель по теме морской безопасности с четырьмя адмиралами-командующими военно-морскими силами стран «четверки» на «Диалоге Райсина» в Дели.

После всех выступлений было очевидно, что четыре адмирала не имеют общего понимания форматов будущего взаимодействия. Кстати, США представлял глава Тихоокеанского командования Харри Харрис, номинированный недавно послом в Австралию – такое назначение должно, видимо, усилить индо-тихоокеанскую стратегию администрации Трампа.

Тем не менее новые встречи в четырехстороннем формате неизбежны, о чем сообщают японские собеседники. Первым прорывным событием в реальном взаимодействии «четверки» может стать подключение Австралии на постоянной основе к трехсторонним учениям «Малабар» (до сих пор это не происходило из-за осторожной позиции Индии).

Низ Большой Евразии

Что все это значит для России и ее позиций в Азии? В первом приближении это закрепляет тенденцию на превращение именно морского пространства в основную арену конкуренции в большом азиатском регионе, а значит, хотя бы немного сместит внимание США и Китая к Индийскому океану. Это может дать России немного больше свободы действий в центральной части Евразии, поможет удержать эту часть света от новой волны великодержавной конкуренции.

То, что Россия не ключевой игрок в стратегической конкуренции в Тихом и Индийском океанах и особенно в соединяющем их Южно-Китайском море, может стать для страны преимуществом. Скорее всего, соревнование на этом поле будет отвлекать серьезные ресурсы региональных игроков, а лишних ресурсов сегодня у России нет.

В то же время новый удар по многосторонней системе безопасности в Азии – плохие новости для Москвы. Ее дипломатический потенциал, опыт работы в многосторонних институтах и относительная отстраненность от многих региональных проблем – одно из важнейших конкурентных преимуществ России. Ослабление многосторонних механизмов вокруг АСЕАН, развитие системы «умного сдерживания» Китая – все это плохо ложится в российские инициативы по созданию многосторонней архитектуры равной и неделимой безопасности в АТР и может в итоге привести к маргинализации России в регионе.

Акцент на роль локальных и средних держав в сдерживании Китая будет иметь двоякий эффект для российских интересов. С одной стороны, если произойдет активное подключение Индии к работе «четверки», то глубина ее отношений с Россией будет неизбежно уменьшаться вплоть до состояния, когда от отношений, по сути, останутся одни формулировки и высокий формальный статус «привилегированного» партнерства. С другой стороны, перекладывание части ответственности за региональные дела на Японию и ее усиление, необходимое для такой роли, повысит ее стратегическую автономию, а значит, в долгосрочной перспективе откроет новые возможности для взаимодействия с Россией.

В самом общем виде нетрудно предсказать негативную реакцию Китая на появление дееспособной Индо-Тихоокеанской «четверки». В конечном счете это новое сдерживание останется сдерживанием, китайское чувство незащищенности только усилится и может повлечь за собой новый виток усиления китайских позиций в Восточно- и Южно-Китайском морях, а также политические и экономические «операции влияния» на китайской периферии – в Камбодже, Лаосе, Таиланде, Мьянме, в Центральной Азии.

Новый Индо-Тихоокеанский мегарегион появился в момент, когда Россия пытается использовать в своей восточной стратегии ведущие позиции страны в процессах евразийской интеграции и выходить на азиатские рынки вместе со всем Евразийским экономическим союзом (ЕЭАС), одновременно стараясь кооптировать китайскую инициативу Пояса и Пути. Россия стремится своей инициативой Большого евразийского партнерства притянуть собирание стран Евразии на север, в то время как концепция Индо-Тихоокеанского региона скорее тянет такое собирание на юг, к Индийскому океану.

Если США и их партнеры в регионе все же смогут оформить индо-тихоокеанскую стратегию в набор конкретных институтов и практик, то важнейшим вызовом для России станет ее ограниченное понимание своей роли в будущем региона. Способность России сформулировать понятное и привлекательное предложение странам Азии по-прежнему будет иметь решающее значение.

Усложнение системы сдерживания Китая и подключение к этому процессу Индии, видимо, достаточно привлекательно для многих стран региона, а потому этот процесс неизбежно продолжится, в Индо-Тихоокеанской или иной форме. России выгоднее использовать свой дипломатический вес для защиты классической многосторонней системы безопасности, наполняя ее практическим взаимодействием и созданием действительно необходимых правил. Играть на поле закрытых и узких форматов России сегодня просто незачем.

Московский Центр Карнеги. 22.03.2018