Три года после Минска
Алексей Потемкин
Три года назад, 11-12 февраля 2015 г., после марафонских переговоров руководители Германии, Франции, России и Украины согласовали, а члены контактной группы (представители Украины, России, ОБСЕ и непризнанных Донецкой и Луганской народных республик) подписали текст Минских соглашений, которые должны были обеспечить деэскалацию и мирное урегулирование противостояния на востоке Украины.
О том, что «Минск-2» обречен, европейские официальные лица кулуарно заговорили еще в середине 2015 года. Публично об этом высказывались и представители новой американской администрации. В 2017 г. после своего назначения спецпредставитель США по Украине Курт Волкер заявил в интервью Financial Times, что Минский процесс «застопорился».
Действительно, за три года существования соглашений большинство вопросов, выносимых на обсуждение трехсторонней контактной группы в Минске (куда помимо Украины и России также входят представители самопровозглашенных Донецкой (ДНР) и Луганской (ЛНР) народных республик), не находили решения, либо решались частично. Модерируемая ОБСЕ площадка превратилась скорее в место для обмена позициями и разрешения требующих немедленного решения вопросов, нежели в форум для конструктивного обсуждения путей выполнения Минских соглашений. С начала работы контактной группы в 2015 г. ее участникам удалось полностью выполнить только 2 из 13 пунктов «комплекса мер», которые касаются создания доступа гуманитарных организаций на юго-восток Украины и интенсификации деятельности Трехсторонней контактной группы (пункт 7 и 13 соответственно).
Естественно, это не значит, что в Минске абсолютно ничего не было сделано. В нем созданы определенные предпосылки для политического урегулирования конфликта, удалось принять Закон об особом статусе и в первом чтении поправку в Конституцию Украины о статусе Донбасса. Долгий процесс согласования списков заключенных позволил провести в конце декабря 2017 г. самый масштабный с начала конфликта обмен.
Однако на сегодняшний день стороны далеки от решения большинства принципиальных вопросов. К третьей годовщине «минских соглашений» так и не удалось создать условия для полного прекращения огня. Процесс мирного урегулирования тормозится и из-за неспособности и нежелания украинских властей выполнять политическую сторону соглашений, включая обеспечение амнистии участникам действий на Донбассе, создание условий для проведения выборов в соответствии с украинским законодательством, а также начало диалога с представителями Донбасса.
Сегодняшнее мышление украинских элит отражено в инициированном президентом Украины законопроекте «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях», известном также как закон «о реинтеграции Донбасса».
Законопроект в корне противоречит Минским соглашениям, трактующим конфликт как противостояние Киева, Донецка и Луганска, закрепляет статус России в качестве агрессора и определяет правительства самопровозглашенных республик в качестве «оккупационных администраций» РФ. Закон также криминализирует диалог с представителями юго-востока, вводит препятствия для проведения амнистии, а также упраздняет «анти-террористическую операцию», передавая право на «отражение агрессии» военным силам Украины. На момент написания статьи, законопроект был окончательно принят Верховной Радой и отправлен на подпись президенту Украины.
Противоположность взглядов
Если попытаться заглянуть в суть проблем, главной из них будет диаметрально противоположное толкование противоборствующими сторонами логики того, как должен быть имплементирован комплекс мер по выполнению Минских соглашений.
Во-первых, больше всего проблем вызывает разное понимание очередности выполнения пунктов. Следуя их букве, стороны должны незамедлительно прекратить огонь и отвести тяжелые вооружения, после чего перейти к согласованию модальности проведения местных выборов и режима управления юго-восточными территориями Украины. После этого Украина должна принять закон об амнистии, запрещающий преследование и наказание лиц, имевших отношение к событиям на юго-востоке Украины. Далее должен произойти обмен заключенными, восстановлены социально-экономические связи, и, наконец, по результатам проведения местных выборов, Украина должна взять под контроль государственную границу с Россией на Донбасском участке, контролируемом ДНР и ЛНР.
Украинская сторона, однако, пытается добиться приоритетного выполнения пунктов, относящихся к вопросам безопасности, включая передачу ей контроля над внешней границей с Россией. По логике Киева, проведение выборов, согласование режима управления, а также амнистия могут состояться лишь после восстановления контроля над границей.
С таким подходом не согласны, в первую очередь, в Донецке и Луганске: это противоречит очередности, отраженной в «комплексе мер», и местные элиты опасаются, что восстановление контроля Киева над границей с Россией может стать первым шагом на пути решения проблемы силовым путем.
В Кремле, в свою очередь, не верят, что Запад сможет и захочет призвать Украину к ответу в случае, если ее руководство после получения контроля над территориями ДНР и ЛНР решат нарушить обещания и силой вернуться к довоенному статус-кво, введя свою власть на прежних условиях и избавившись от местных руководителей.
Чтобы попытаться выйти из тупиковой ситуации, лидеры «нормандской четверки» во время встречи в октябре 2016 г. договорились разработать так называемую «дорожную карту», в которой будет отражен порядок выполнения отдельных шагов; она должна была позволить шаг за шагом выполнить действия, предусмотренные Минскими соглашениями. Однако из-за того же работа над составлением «дорожной карты» застопорилась, а несовместимость позиций Украины и России подтвердил и последний телефонный разговор лидеров «нормандской четверки», состоявшийся 24 июля 2017 года.
Вторым существенным фактором является позиция западных партнеров Украины, участвующих в урегулировании конфликта: США, Германии и Франция. Кулуарно соглашаясь с отдельным аргументами Москвы, Вашингтон, Берлин и Париж с самого начала симпатизировали Украине, рассматривая кризис на юго-востоке в первую очередь как конфликт между Украиной и Россией, и лишь затем как результат внутриукраинского противостояния. Принципиальная позиция западных партнеров Киева заключается в том, что Украина стала жертвой агрессии со стороны РФ, а самопровозглашенные республики на юго-востоке Украины являются не более чем российскими «марионетками».
Публично такой подход подтверждал назначенный американской стороной переговорщик Курт Волкер, заявивший перед последним раундом переговоров с Владиславом Сурковым в интервью «Радио Свобода» о том, что «в нем [законе] говорится [о том], что мы видим собственными глазами».
Сложившееся мнение международного сообщества значительно ограничивает возможность для применения инструментов политического и экономического давления на Киев за невыполнение им обязательств по Минским соглашениям, а также ставит в изначально невыгодную ситуацию представителей ДНР и ЛНР, чье право на наличие собственных интересов и позиций не рассматривается априори, и чьи позиции приходится в одиночку отстаивать Москве. Кроме того, такой подход к оценке причин конфликта нивелирует факт наличия глубокого раскола в украинском обществе, который привел к началу конфликта в 2014 году.
Видение будущего
На фоне последних лет ожесточенного противостояния Киева, Донецка и Луганска в военной, политической и информационной сфере, мирное урегулирование конфликта на Украине застопорилось. Помимо всего прочего, с самого начала противостояния Киев не делает практически ничего, чтобы «завоевать сердца и умы» жителей юго-востока. Население самопровозглашенных республик оказалось отрезанным от Украины из-за введенной экономической блокады, позднее закрепленной на государственном уровне распоряжением Совета по национальной безопасности Украины от 15 марта 2017 года. Выплаты пенсий на территории самопровозглашенных республик были прекращены, как и предоставление социальных и медицинских услуг. Поставленная перед Минской контактной группой задача по восстановлению схем банковских переводов так и осталась на уровне проектов. В апреле 2017 г. правительство Украины приняло решение остановить подачу электроэнергии на территорию ЛНР, а 26 июля 2017 г. стало известно о том, что Укрэнерго отключила от поставок и ДНР.
На фоне принимаемого большинством Верховной Рады закона о «реинтеграции», продолжающихся обстрелов и постоянных человеческих жертв, происходит дальнейшее отчуждение территорий на юго-востоке. Политика Киева интерпретируется многими жителями Донбасса как полное безразличие к своей дальнейшей судьбе, там формируется озлобленное по отношению к Украине общество, которое перестает ассоциировать себя с украинским государством, что в перспективе ближайшего десятилетия делает саму идею восстановления единой Украины утопией.
Эта проблема отражена в результатах социологического проекта, проведенного на Донбассе берлинским Центром восточноевропейских и международных исследований[1]. В ходе исследования ученым удалось выяснить, что в результате конфликта более половины населения ДНР и ЛНР стали значительно меньше ассоциировать себя с украинским государством, а, по мнению подавляющего большинства респондентов, свое будущее они видят либо в рамках широкой автономии в составе Украины (35%), либо же в составе России (33,1%). Примечательно, что уровень доверия к украинской политической системе крайне невысок: доверие к президенту Украины отсутствует у 77% населения ДНР и ЛНР.
К третьей годовщине «Минска» в Донецке и Луганске приняты свои конституции; республики образовали собственные министерства, парламентские структуры, расформировали военные образования, состоящие из ополченцев и добровольцев, создав на их основе собственную армию. Были созданы силовые структуры, включая министерства внутренних дел и государственной безопасности. Идет борьба за наполнение бюджета: в январе 2017 г. уже между ДНР и ЛНР была образована граница и введен пограничный и таможенный контроль, который, правда, в 2018 г. отменен.
Фактически, Донецк и Луганск обладают всеми признаками государства, а именно: контроль над территорией, публичная власть, своя собственная армия, судебная система, а также присущая любому государству монополия на насилие.
В свою очередь, местные элиты прекрасно понимают, что приход центральной украинской власти поставит под вопрос их будущее. Предполагается, что в результате возвращения Донецка и Луганска под контроль Киеву, в самопровозглашенных республиках произойдет «разоружение незаконных формирований», - фактически, расформирование всех имеющихся силовых ведомств. Не исключено, что своими позициями за сотрудничество с «оккупационной администрацией РФ» поплатятся чиновники всех рангов, начиная от глав школ, больниц и муниципальных образований, заканчивая государственными менеджерами среднего и высшего звена.
На фоне невыполнения минских соглашений, неудивительной кажется предложенная Александром Захарченко идея создать государство Малороссию, альтернативу существующей Украине, центральное правительство которого находилось бы в Донецке. Несмотря на тот факт, что идея не получила должной поддержки, попытки идеологического строительства говорят об усталости и понимания безысходности.
На фоне ожесточенного отношения населения юго-востока к «большой Украине», участвующие в переговорах в Минске представители ДНР и ЛНР находятся между двух огней. В то время как они должны вести переговоры по вопросу реинтеграции, их рассматривают чуть ли не в качестве предателей представители донбасского общества: Минские соглашения в Донецке и Луганске сегодня также непопулярны как и в Киеве.
Стремительная смена власти в Луганске – другой пример того, что элиты на Донбассе заняты решением собственных вопросов на фоне буксующего мирного процесса. Конфликт между главой ЛНР и его министром внутренних дел вызревал давно, и получил развязку в конце прошлого года. В то время как Плотницкий нашел формальную возможность отстранить Корнета от занимаемой им должности, последующие за этим события – взятие центра Луганска подконтрольными опальному министру силами – застали врасплох не только главу самопровозглашенной республики, но, кажется, и приверженный реализации минских соглашений Кремль.
Понимая, что в контексте проводимой Киевом политики единственный союзник республик – Москва – не откажется от их поддержки по политическим и гуманитарным соображениям, ДНР и ЛНР заинтересованы в том, чтобы нынешний статус-кво сохранялся, и единственного интереса или желания Москвы повлиять на будущее данных образований с ходом времени будет хватать все меньше.
Далекие перспективы
В то время как позиция Москвы по конфликту с 2015 г. остается неизменной, политическая динамика в Киеве, Донецке и Луганске не создает предпосылок к простому решению украинской проблемы.
В преддверии президентских выборов в марте 2019 г. Киев входит в предвыборную гонку, принимая «закон о реинтеграции». Это говорит о том, что строительство кампании с призывом к миротворчеству и реальному примирению с Донбассом будет практически невозможным. Кандидатам в президенты придется учитывать мнение западной части Украины, ветеранов АТО, националистов и радикалов. Масла в огонь может подлить и конкурирующий с «Блоком Порошенко» «Народный фронт»: в октябре 2018 г. останется год до выборов в Раду, когда, в соответствии с украинским законодательством, действующий президент потеряет право на роспуск верхней палаты парламента. Непростой представляется и кампания в Верховную Раду, в рамках который в условиях низкого уровня доверия к политическим партиями, последние будут бороться за голоса избирателей на грани срыва к популизму.
В свою очередь осенью 2018 г. в Донецке и Луганске ожидаются выборы глав республик и заксобраний, которые при отсутствии внятного диалога сторон по политической повестке, пройдут не по украинскому законодательству, что автоматически приведет к их неприятию Киевом, что еще больше отягчит процесс мирного урегулирования.
«Окном возможности» для частичного урегулирования конфликта мог бы стать промежуток с мая по август текущего года, период, следующий за выборам президента в России, и предшествующий началу нового политического цикла в Киеве. Однако даже если представителям России и США удалось договориться о модальности миссии ООН, это не значит, что за считанные месяцы удастся согласовать ее со сторонами конфликта, обеспечить ее бюджет и получить необходимое одобрение со стороны Совета Безопасности ООН. Ещё менее реалистичной кажется возможность воплотить в жизнь сложные договоренности в сфере политического урегулирования, которые практически не двигались с места на протяжении последних трех лет.
В связи с этим кажется практически невозможным принципиальное изменение в отношениях между сторонами конфликта в период до 2020 года. Может быть, к этому моменту удастся частично выполнить меры в сферы безопасности, ввести ограниченный контингент миссии ООН. Однако принципиальным фактором останется добрая воля сторон – Киева, Донецка и Луганска, которая могла бы создать пространство для диалога. В складывающейся ситуации международным гарантам нужно добиться как минимум полного режима тишины, и подтолкнуть стороны к началу диалога об «образе будущего» в отношениях между Донбассом и остальной частью Украины в новой, постконфликтной эпохе.
________________________________
[1]. https://www.zois-berlin.de/fileadmin/media/Dateien/ZOiS_Reports/ZOiS_Report_2_2017.pdf
Россия в глобальной политике. 12.02.2018
