Политика США на Южном Кавказе: Армения, Грузия и Азербайджан

Юджин Румер, Ричард Сокольский, Пол Стронски

У Соединенных Штатов есть серьезные, но не жизненно важные интересы на Южном Кавказе: сохранение стабильности в регионе, предотвращение возобновления военных действий в зонах замороженных конфликтов, поддержка демократических преобразований и совершенствование системы государственного управления, а также интеграция Армении, Азербайджана и Грузии в мировое сообщество. Недавние события — распад европейской системы международной безопасности, созданной после окончания холодной войны, изменения на международных рынках энергоносителей, нестабильность на южных границах региона, приход к власти в США новой администрации и внутренние проблемы стран Европейского союза — требуют постоянного участия США в продвижении этих интересов.

Политический курс США на Южном Кавказе

• За последние 25 лет участие США в процессах, происходящих на Южном Кавказе, способствовало важным позитивным переменам в этом регионе, особенно в Грузии. Однако некоторые инициативы, поддержанные Вашингтоном, оказались слишком амбициозными, поскольку США недооценили проблемы, стоящие перед странами региона, и не обладали адекватными ресурсами.
• В последующие годы политика США на Южном Кавказе будет по-прежнему испытывать на себе влияние ограниченных ресурсов и неблагоприятных условий в этом регионе. Вашингтон должен продолжать свои усилия и оказывать содействие станам Южного Кавказа в решении их внутренних проблем. Однако политика США в этом регионе не способна изменить его геополитическое положение, и Вашингтону придется оспаривать доминирующее положение России и ее противодействие усилиям США на Южном Кавказе.
• США не могут уйти с Южного Кавказа. Однако успех Вашингтона будет зависеть от сбалансированного подхода к принятым обязательствам и реальным возможностям, с одной стороны, и трезвой оценки пределов структурных преобразований, которым он может способствовать, с другой.

Долгосрочный подход США

Более устойчивая политика в Закавказском регионе должна строиться на пяти базовых принципах:

Уделять главное внимание предотвращению конфликтов. Недопущение эскалации замороженных конфликтов в регионе и перехода к военным действиям должно оставаться высшим приоритетом политики США на Южном Кавказе.

Проявлять осмотрительность в продвижении американских ценностей. США должны поддерживать демократические преобразования, однако единый региональный подход едва ли окажется эффективным, если иметь в виду разные траектории движения стран Южного Кавказа. Наиболее перспективным представляется дифференцированный подход, учитывающий специфику поступательного развития каждой страны.

Не завышать ожидания. США имеют гораздо менее выгодные геополитические позиции в регионе по сравнению с Россией. Вашингтону не следует обещать помощь в противодействии влиянию Москвы, которую США не смогут предоставить. В особенности это касается Грузии и ее стремления вступить в НАТО.

Оставлять место для участия стран ЕС. Приоритетами политики США на Южном Кавказе являются обеспечение экономического развития, верховенства права и проведения других внутренних реформ. Однако при этом Вашингтон должен координировать свои усилия с ЕС.

Реалистично оценивать топливно-энергетический потенциал региона. В прошлом значимость топливно-энергетических ресурсов Каспийского моря для стран региона порождала завышенные ожидания, которые следует пересмотреть.

ВВЕДЕНИЕ

За последнюю четверть века политика США в отношении стран Южного Кавказа — Армении, Азербайджана и Грузии — прошла через несколько этапов. На каждом из них руководство США ставило амбициозные цели, и каждый раз реальные результаты оказывались ниже первоначальных ожиданий. Недавние события серьезно усложнили ситуацию в регионе. Вот лишь некоторые из них: разрушение возникшей после окончания холодной войны европейской системы безопасности как результат аннексии Крыма президентом Владимиром Путиным, изменения на международных рынках энергоносителей, дестабилизирующее воздействие Ближневосточного региона на Южный Кавказ, новая администрация в Вашингтоне, внутренние проблемы Европейского союза. Этот постоянно меняющийся ландшафт заставляет пересмотреть политику США в этом регионе. Для разработки нового подхода необходимо проанализировать кавказский политический опыт США, оценить главные достижения и недостатки и выработать рекомендации на будущее.

 

Внезапный распад Советского Союза заставил США напрямую столкнуться с тремя совершенно новыми для американской внешней политики государственными образованиями. Это отнюдь не означало, что три новых независимых государства заняли более важное место во внешнеполитической повестке США — они просто появились как будто из ниоткуда. И Соединенные Штаты, и эти новые государства не были готовы к тому, что случилось дальше. Окончание холодной войны и поражение коммунизма открывали перед Вашингтоном новые возможности для расширения сфер мирного сосуществования, демократии и капитализма. Однако США были плохо подготовлены к непростой реальности постсоветского переходного периода в истерзанных войнами Армении, Азербайджане и Грузии. Крушение и окончательный распад Советского Союза принес на Южный Кавказ не мир, свободный рынок и демократию, а рост национализма, этнические конфликты и межгосударственные распри. Прежде чем заняться реформами, политическое руководство США было вынуждено помогать Южному Кавказу в прекращении возникших военных конфликтов. Когда в середине 1990-х эта задача была выполнена, Вашингтон и три государства региона смогли вернуться к послевоенному восстановлению. Еще раз отметим, что политические устремления США в регионе были весьма масштабными, что порождало в странах Южного Кавказа не менее масштабные ожидания. К концу ХХ века некоторые из поставленных целей были достигнуты, однако конечный результат в очередной раз не оправдал ожиданий и обещаний, поскольку местные традиции и тяжелое наследие прошлого возобладали над самыми благими намерениями.

Следующий этап политики США в регионе был вдохновлен грузинской «революцией роз» 2003 года, возродившей надежды на демократическое обновление и новые перспективы распространения западных институтов на восток. Грузия достигла значительных успехов во внутренних преобразованиях, однако другие страны региона не последовали ее примеру. Более того, достижения Грузии не соответствовали амбициям и ожиданиям грузинского и американского политического руководства. Российско-грузинская война 2008 года надолго остановила распространение западных институтов на Южном Кавказе и стала внятным предостережением для соседей Грузии относительно пределов, до которых Россия готова дойти в защите своих предполагаемых интересов.

С тех пор США идут по пути тщательно выверенного участия в делах и процессах, происходящих в регионе. Формально политика демократического обновления и интеграции стран Южного Кавказа с Западом осталась прежней, однако планка ожиданий серьезно снизилась — особенно после того, как Армения, Азербайджан и Грузия выбрали разные пути развития. Армения, которая придерживается взвешенного курса отношений как с Россией, так и с Западом, по оценке правозащитной организации Freedom House, является «частично свободной» страной. Азербайджан становится все более авторитарным и отдаляется от западных партнеров. Грузия продолжает внутренние демократические реформы, а во внешней политике стремится сблизиться с Западом.

Новой администрации США еще предстоит сформулировать собственный политический курс на Южном Кавказе. Возможно, Вашингтон сохранит нынешнее направление, действуя главным образом по инерции и реагируя на события по мере их развития. А может, решит выработать свой подход к этому региону. Как бы то ни было, разработчикам политического курса настоятельно рекомендуется в полной мере оценить сложность и многообразие региона, изменчивую геополитическую обстановку, интересы США и их союзников на Южном Кавказе, а также извлечь уроки из политических решений США по поводу этих стран за последнюю четверть века.

ТРИ ГОСУДАРСТВА, ТРИ НОВЫЕ ВОЙНЫ

Ни один другой регион бывшего СССР не сталкивался с такими серьезными потрясениями, как страны Южного Кавказа. При наличии трех замороженных конфликтов — в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии — и постоянной угрозы возобновления боевых действий на границах непрочного перемирия напряженная и нестабильная обстановка в регионе в обозримой перспективе, скорее всего, сохранится. Наличие замороженных конфликтов, возникших с первых дней независимости стран региона, а в некоторых случаях еще до распада СССР, является наиболее характерной чертой «ландшафта безопасности» всего Южного Кавказа, а также определяющей чертой политической, экономической и военной обстановки в трех его государствах. Поскольку в каждой из этих стран тлеет очаг военного конфликта без какой-либо надежды на мирное разрешение в обозримой перспективе, возникает ощущение, что весь регион застыл во времени. Однако на самом деле это не так. «Четырехдневная война» между Арменией и Азербайджаном в 2016 году, ставшая самым кровопролитным столкновением двух стран после прекращения боевых действий в 1994-м, свидетельствует о том, что эти конфликты могут «размораживаться».

Война на Южном Кавказе началась еще до распада Советского Союза в 1991 году. Самый затяжной военный конфликт на территории бывшего СССР — между Арменией и Азербайджаном за анклав Нагорного Карабаха — разразился в конце 1980-х, когда Москва существенно ослабила хватку в этом регионе. Однако конфликт вокруг Нагорного Карабаха был не единственным из тех, что вспыхнули здесь с ослаблением советского политического контроля и мер безопасности. Было похоже, что из-за выплеска давно копившейся разрушительной энергии взорвался весь Кавказ.

Ослабление идеологических и политических запретов в период кампании гласности, инициированной советским лидером Михаилом Горбачевым, привело к фундаментальной переоценке советского прошлого и пересмотру всей истории советского периода, а также пробудило интерес к исследованиям культурных, этнических и религиозных корней народов бывшего СССР. Лидеры всех союзных республик встали под националистические знамена и провозгласили собственные программы национального освобождения от власти Москвы. Но на Кавказе с его пестрой мозаикой этнических групп, с произвольно устанавливавшимися и изменявшимися границами и давней историей сопротивления российской власти национально-освободительные лозунги создавали раскол между лидерами республик с одной стороны и небольшими автономными областями и этническими группами внутри этих республик с другой.

Волны национализма захлестнули весь Кавказ, вскрыв огромное количество исторических претензий и проблем, которые советская власть не решала, а по большей части замалчивала. В 1950-е, 1960-е и 1970-е, когда этнические меньшинства выражали недовольство своим положением, Москва ужесточала контроль и закручивала гайки. Однако при Горбачеве все изменилось. Национальное возрождение и более свободная политическая атмосфера этого периода обеспечили приход к власти на Южном Кавказе новых, националистически настроенных лидеров. В случаях когда Москва пыталась вмешаться, ее попытки подавить возрождение национализма были непродуманными и зачастую приводили к обратным результатам, провоцируя все большее общественное недовольство.

Первые конфликты в странах Южного Кавказа

Первым возмутителем спокойствия в регионе стала Армения. Начиная с 1960-х годов советское руководство допускало, а порой и поддерживало армянские обиды на Турцию, связанные с геноцидом армян в Османской империи[1]. Однако во все более свободной и либеральной атмосфере эпохи гласности армянская интеллектуальная и политическая элиты сосредоточились на судьбе армянского населения в Нагорном Карабахе — автономном районе Азербайджана, где проживали преимущественно армяне. Лидеры общественного мнения утверждали, что армянское население на этой территории подвергается преследованиям со стороны азербайджанских властей, и призывали к освобождению Нагорного Карабаха и его воссоединению с Арменией. К концу 1980-х эта политическая кампания переросла в вооруженный конфликт с Азербайджаном.

В этот период Азербайджан также переживал период культурного и национального возрождения. Наряду с националистической волной, захлестнувшей республику, ее внутренняя политическая жизнь активизировалась в связи с необходимостью ответить на армянские притязания и сохранить Нагорный Карабах в составе советского Азербайджана. Территориальные претензии со стороны Армении были для Азербайджана двойным вызовом: они ставили под угрозу его территориальную целостность и возрождающиеся национальное самосознание и чувство национальной гордости. Культурные элиты обеих стран погрузились в историю в попытке доказать неправомерность территориальных претензий другой стороны и создать версию, подтверждающую собственную правоту. Нарастание конфликта националистических позиций включило механизм «действие — противодействие»: Азербайджан занял твердую позицию по защите своей территориальной целостности, а Армения, все больше опасаясь за судьбу своих соотечественников, стала еще активнее стремиться к захвату Нагорного Карабаха.

Грузия также переживала период подъема национализма. Поворотным пунктом стало жестокое подавление советскими десантниками мирной демонстрации в Тбилиси, в результате которого погибли люди (события 9 апреля 1989 года. — Прим. ред.). Скорбь, негодование и уязвленная гордость грузинского народа дали дополнительный мощный импульс националистическому движению, что, в свою очередь, вызвало ответную реакцию со стороны малых анклавов с негрузинским населением. Они были напуганы возрождением грузинского национализма, воспринимая его как угрозу собственной национальной идентичности. Эти настроения подогревались Москвой, которая отчаянно пыталась сдержать нарастающую националистическую волну и не допустить распада империи. Несомненно, некоторые из замороженных конфликтов имели очевидные признаки российских попыток сохранить разваливавшуюся империю. Однако они имели и более глубокие корни и совпадали с предупреждением тогдашнего президента Джорджа Буша-старшего относительно пагубного влияния национализма[2].

Замороженные конфликты — в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии — непреходящее наследие той бурной эпохи. И нет ни малейшей надежды на то, что хоть один из них будет урегулирован в ближайшем будущем. Судя по всему, их «размораживание» приведет лишь к большему насилию, бедам, смертям и страданиям.

Ограниченная роль соседей по региону

Первые годы независимости стран Южного Кавказа были отмечены нестабильностью и страхом перед тем, что конфликты, захлестнувшие регион, будут продолжаться бесконечно. Окружающая геополитическая среда не сулила перемен к лучшему. По сути, в ранний постсоветский период новые государства Южного Кавказа очутились в вакууме — без постоянной серьезной поддержки, необходимой в переходное время. В силу собственных исключительных и сложных обстоятельств ни одна из ведущих держав, имевших потенциальные интересы в этом регионе, не смогла оказать им поддержку. Несмотря на то что страны Южного Кавказа были мало подготовлены к решению проблем переходного периода, в деле формирования нового курса они могли полагаться главным образом на собственные силы. Ситуация усугублялась еще и тем, что их потенциальные партнеры оказались не готовы к участию в жизни региона.

В те годы Россию саму преследовали проблемы переходного периода: нескончаемая череда экономических и внутриполитических потрясений, последствия развала империи и сокращающееся присутствие на мировой арене. Слабое влияние России на мятежные северокавказские регионы стало еще одним источником беспокойства и нестабильности для всего Кавказа.

Два других соседа, бывшие соперники России за кавказскую гегемонию — Иран и Турция, — также не могли повлиять на стабилизацию обстановки в регионе. Иран все еще восстанавливался после почти десятилетней войны с Ираком и не был готов ни распространять свое влияние на области, от которых он был изолирован в советскую эпоху, ни оказывать столь необходимую им экономическую помощь. Ведь, в сущности, раздираемый конфликтами Кавказ, пытавшийся преодолеть экономический шок от распада СССР, не был привлекательным торговым партнером. Можно даже сказать, что страны Южного Кавказа были потенциальными конкурентами, ведь они стремились разрабатывать собственные энергоресурсы и развивать транспортную инфраструктуру.

Кроме того, Иран с его значительным азербайджанским населением[3] рассматривал появление на своей северной границе независимого Азербайджана как событие, к которому следует относиться с осторожностью и которое не стоит того, чтобы противодействовать России — на случай если у нее еще остались имперские амбиции. Поскольку США и их союзники усиливали давление на Тегеран, подозревая наличие у него ядерных планов, отношения Ирана с Россией становились слишком важными, чтобы рисковать ими из-за стран Южного Кавказа. С точки зрения Армении, Азербайджана и Грузии, давление США и международного сообщества, направленное на изоляцию Ирана, делало эту страну сомнительным партнером. Дружба с Ираном могла помешать налаживанию более тесных связей с США, единственной оставшейся мировой сверхдержавой и источником столь необходимой для стран Южного Кавказа помощи и поддержки в нестабильном постсоветском окружении.

Да и Турция, даже будь у нее стремление проводить активный геополитический курс в этом регионе, едва ли была способна стабилизировать ситуацию и повлиять на Южный Кавказ. Экономическое положение самой Турции делало ее маловероятным источником помощи экономикам региона[4]. Кроме того, в 1990-е Турция, движимая стремлением к европейской интеграции, в геополитическом отношении ориентировалась на Европу. Несмотря на то что Южный Кавказ был для Турции важным рубежом с точки зрения безопасности и отчасти объектом национальной ностальгии, он вряд ли мог предоставить ей широкие возможности для экономической или политической модернизации.

Связи Турции с тремя закавказскими странами были еще одним осложняющим фактором. Серьезным препятствием на пути развития ее отношений с получившей независимость Арменией стал отказ Турции признать геноцидом массовую резню армянского населения в начале XX века. Другим препятствием был конфликт в Нагорном Карабахе, в ходе которого Турция решительно встала на сторону своих братьев по крови — азербайджанцев — и закрыла турецко-армянскую границу. Турецко-грузинские отношения, с виду вполне благополучные, к тому же подкрепленные общей подозрительностью в отношении намерений России, тоже не были безоблачными. Турция, где проживала обширная кавказская диаспора, поддерживала связи с мятежной Абхазией и сепаратистски настроенной пограничной Аджарией, чей многолетний правитель Аслан Абашидзе лишь формально признал власть Тбилиси и угрожал выходом из состава Грузии.

Роль Запада на раннем этапе формирования независимых республик на Южном Кавказе

США и страны Европы оставались для Южного Кавказа пусть дружественными, но довольно далекими партнерами. Они были озабочены совсем другими проблемами и перспективами. Евросоюз в те времена был еще совсем молодой структурой, только начинавшей вырабатывать принципы общей внешней политики и коллективной безопасности (ОВПБ), а также стратегии взаимодействия с соседями. Это позволяло США играть главную роль в определении внешней политики и политики безопасности всего трансатлантического сообщества.

Однако в течение 1990-х США концентрировались на более важных мировых проблемах, таких как конфликты на Балканах, преобразования в России, судьба ядерного арсенала СССР и возвышение Китая. Разумеется, Южный Кавказ имел значение для Вашингтона, но в основном, если не главным образом, как производная от более масштабных геополитических процессов, происходящих по преимуществу в постсоветской России. В своей тогдашней политике США подспудно (а порой и открыто заявляя об этом) исходили из того, что в случае успеха реформ в России ее бывшие сателлиты также получат большие возможности для развития. И напротив, если российские реформы провалятся, то шансы на успех ее соседей будут низкими[5].

ПОЛИТИКА США: НЕУВЕРЕННОЕ НАЧАЛО

Не секрет, что политические лидеры США и Европы не ожидали столь быстрого распада Советского Союза и не были к нему готовы. Это событие застигло их врасплох и не оставило западным правительствам времени для разработки детальных планов взаимодействия с обширными и очень разными регионами бывшей огромной империи. Основное внимание американских политиков было направлено на обеспечение безопасности ядерного арсенала СССР, разбросанного по территориям новых независимых государств. Армения, Азербайджан и Грузия не удостоились подобного внимания, поскольку ни в одной из этих стран ядерное оружие не размещалось.

Тем не менее политические лидеры США приступили к выработке подходов в отношении Армении, Азербайджана и Грузии, исходя из тех же принципов, которые они применяли к другим странам бывшего СССР. Этот подход предусматривал признание суверенитета и поощрение постсоветских государств — в первую очередь России — к уважению независимости стран Южного Кавказа, а также поддержку их стремления к экономическим и политическим реформам, необходимым для постепенного включения в общую политическую систему и рыночную экономику. Однако по мере развития событий внутри закавказских стран и за их пределами цели поменялись. США и другие члены международного сообщества сперва предприняли меры для сдерживания конфликтов, а затем стали поощрять экономический рост в регионе на основе нефтедобычи. Позднее их внимание переключилось на привлечение стран региона к международной контртеррористической коалиции под руководством США и на поддержку внутренних реформ в Грузии.

Задача номер один — прекращение военных действий

На постсоветском пространстве Южный Кавказ занимал особое место, поскольку здесь одновременно происходили три конфликта — в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии. Высшими приоритетами для политического руководства США в этом регионе были не демократизация и рыночные реформы, а прекращение боевых действий, оказание гуманитарной помощи тысячам беженцев и установление хоть какой-то стабильности. В этот период выживание трех государств Южного Кавказа было неочевидным. В первую очередь надо было остановить военные действия.

Кроме того, сама новизна ситуации ставила перед руководством США вопрос об интересах Вашингтона в этом регионе. Хотя ни одно из закавказских государств не имело прошлого опыта отношений с США, каждое из них претендовало на особое внимание с американской стороны. Тогдашний президент Грузии Эдуард Шеварднадзе ранее был министром иностранных дел СССР в правительстве Горбачева и сыграл важную роль в мирном окончании холодной войны. В США он получил широкое признание как опытный государственный деятель и стал почти культовой фигурой. Армения также рассчитывала на особое внимание и расположение со стороны Вашингтона. Многочисленная, активная и хорошо организованная армянская диаспора в США с давних пор являлась важным участником внутриполитической жизни страны, и новому независимому армянскому государству было фактически гарантировано дружественное отношение в американских политических кругах. А у Азербайджана была нефть. Будучи родиной мировой нефтяной промышленности, он обладал значительными запасами черного золота. И хотя, в отличие от Грузии и Армении, Азербайджан не имел явных оснований на внимание Вашингтона, он мог рассчитывать на интерес со стороны крупных нефтяных компаний, являющихся еще одним важным участником политической жизни США.

Тем не менее вопрос об интересах и политике США на Южном Кавказе оставался нерешенным. Ни один из описанных интересов, никакие отношения между странами Южного Кавказа и США не были достаточно убедительными для оправдания прямого военного вмешательства США в целях прекращения конфликтов в этом регионе. Кроме того, другие международные кризисы, включая распад Югославии, катастрофический провал вооруженного вмешательства в Сомали и неудачную попытку интервенции на Гаити, не оставляли Вашингтону ни возможности, ни желания начинать новую серьезную наземную операцию. Наконец, озабоченность американских политиков отношениями с Россией делала военное присутствие США на Южном Кавказе рискованным. Существовали опасения, что Москва может возмутиться и нанести ответный удар.

При этом оставлять Южный Кавказ на произвол судьбы, игнорируя гуманитарные аспекты сложившейся ситуации, было нельзя. Конечно, происходившее не шло в сравнение с трагедией, разыгравшейся вскоре на Балканах, не говоря о массовых убийствах в Руанде, однако события разворачивались на границе Европы — континента, который после окончания холодной войны считался местом, где войны и конфликты ушли в прошлое. Конфликт в Нагорном Карабахе был сопряжен с риском турецкого вмешательства на стороне Азербайджана и российского — на стороне Армении. Необходимо было любой ценой избежать конфликта между Россией и Турцией — союзником США по НАТО. Кроме того, нужно было остановить или свести к минимуму растущее военное вмешательство России в грузинские конфликты на стороне сепаратистов в Абхазии и Южной Осетии, чтобы прекратить боевые действия, не допустить распада Грузии и воспрепятствовать очевидному проявлению устойчивых неоимперских инстинктов России.

Для прекращения или как минимум приостановки этих конфликтов была предпринята серия сложных дипломатических инициатив с участием разных сторон. Нужно было действовать с должным уважением к деликатным для России вопросам, включая ее в переговоры в качестве основного партнера. Не менее важно было сделать этот процесс международным, чтобы России не досталась «исключительная» роль и не возникло впечатления вмешательства великой державы в дела малых государств. Предполагалось, что привлечение Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и ООН будет сдерживать Россию, одновременно предоставляя Соединенным Штатам право вето и предотвращая более масштабное, затратное и длительное вмешательство в дела региона, где у США нет непосредственных интересов. Эти дипломатические ухищрения вылились в то, что пестрая череда участников из разных стран предпринимала действия (более или менее интенсивные, но, как правило, малоуспешные), целью которых было разрешение конфликтов и укрепление безопасности в регионе. Наблюдатели ОБСЕ, российские миротворцы с мандатом ООН, а также наблюдатели от США в составе миссии наблюдателей с мандатом ООН — все они играли на этом многолюдном дипломатическом поле[6].

Соединенные Штаты в первую очередь были заинтересованы исходом конфликта в Нагорном Карабахе, и уровень их вовлеченности здесь был выше, чем во все прочие конфликты на Южном Кавказе, вместе взятые. Этот интерес был во многом обусловлен наличием в США влиятельной армянской диаспоры. У Вашингтона также была активная дипломатическая роль одного из сопредседателей так называемого Минского процесса[7]. Кроме того, США стали крупнейшим донором для Армении, которая в это время страдала от комбинированных эффектов конфликта, блокады со стороны Азербайджана и Турции, а также последствий падения экономики в постсоветский период. В качестве еще одного сигнала, подтверждающего политическую поддержку Армении, США дополнили закон «О поддержке свободы» (Freedom Support Act) разделом 907, который предусматривал санкции против Азербайджана за блокаду и ограничивал американскую помощь Баку, несмотря на то что блокада была установлена в наказание Армении за оккупацию Нагорного Карабаха и прилегающих территорий Азербайджана[8].

В череде усилий, предпринятых международным сообществом, установление режима прекращения огня в Нагорном Карабахе в мае 1994 года было последним и, пожалуй, наиболее значительным шагом, который заморозил, но отнюдь не ликвидировал конфликты на Южном Кавказе. Это позволило приступить к решению задач по восстановлению экономики. Несмотря на назревающий к северу от границы конфликт в Чечне и других северокавказских регионах России, замораживание конфликтов на Южном Кавказе дало США возможность оказать поддержку всем трем странам в их переходе к рыночной экономике и представительной демократии.

Мечты о трубопроводе

Конфликты, последствия распада СССР и экономические проблемы самой России уничтожили экономику закавказских стран, в течение долгого времени зависевших от доступа на российский рынок. В этой мрачной ситуации единственным утешением была азербайджанская нефть, которая могла дать необходимый импульс экономическому развитию всего Южного Кавказа и его ближайших соседей. В конце 1990-х и в последующие годы политика США по отношению к региону питалась надеждами на нефтегазовые ресурсы Каспийского моря, хотя их потенциал в целом не оправдал ожиданий.

С точки зрения политики США значимость нефтегазовых запасов Азербайджана намного превосходила их ценность как источника энергии и потенциального двигателя экономического развития. По сути, Вашингтон рассматривал эти ресурсы в качестве универсального ответа на все проблемы региона. Считалось, что местные углеводороды обеспечат получение доходов, столь необходимых для реформирования экономики страны, и спровоцируют и мультиплицирующий эффект за ее пределами.

Для транспорта нефти и газа потребуются трубопроводы, которые станут основой нового транспортного коридора. Большие запасы нефти и газа также были обнаружены в Казахстане и Туркменистане, и эти запасы предполагалось транспортировать по транскаспийским трубопроводам в создающийся Закавказский транспортный коридор. Он должен был пройти через территории Грузии и Турции до Восточного Средиземноморья, принося таким образом выгоду Грузии и усиливая региональное и международное стратегическое значение Турции как энергетического узла между Востоком и Западом. Этот транспортный коридор был призван не только оживить экономическое развитие стран Южного Кавказа, но и укрепить их независимость от России, ликвидировав монопольный контроль Москвы над экспортом каспийских энергоносителей.

Считалось, что таким образом можно стимулировать экономические реформы в странах региона. А экономическое развитие, в свою очередь, побудит Армению и Азербайджан найти выход из межгосударственного конфликта, что позволит им в полной мере воспользоваться новыми выгодами. Более того, подобное развитие событий в будущем могло способствовать разрядке в отношениях между Арменией и Турцией. Поступление каспийских энергоносителей на международные рынки сулило укрепление энергетической безопасности США и снижение зависимости стран Европы от российского экспорта энергоносителей. И всего этого можно было достичь при относительно небольших объемах инвестиций государственных фондов западных стран-доноров, поскольку предполагалось, что энергетические компании будут охотно вкладывать средства в развитие энергетического сектора Каспийского региона[9].

В рамках этой логики строительство трубопроводов для транспорта нефти и газа из Каспийского региона через Кавказ на европейские и другие международные энергетические рынки стало основным элементом американской политики в этом регионе. Для координации энергетической дипломатии стран Каспийского бассейна в составе Государственного департамента даже была учреждена новая посольская должность. Чтобы усилить политическую значимость этой должности, назначенное лицо наделялось соответствующими полномочиями в качестве советника не только государственного секретаря, но и президента. Официальные представители США активно рекламировали новый транспортный коридор в зарубежных столицах и на международных конференциях в Европе, Южном Кавказе и Соединенных Штатах. Они призывали иностранные правительства и компании принять участие в проекте. Для поддержки инициатив в рамках проекта по строительству трубопровода был обеспечен доступ к деньгам американских налогоплательщиков[10]. Однако ожидания, связанные с транспортным коридором, и сопутствующие выгоды для региона были сильно завышены.

Грузия, переживавшая внутренние распри и сепаратистские конфликты, страдала от повсеместной коррупции и оказалась, по словам одного из ведущих местных политологов, «в сущности, несостоявшимся государством»[11]. Кроме того, страна находилась под постоянным давлением России, которая поддерживала сепаратистов в Абхазии и Южной Осетии. Ходили слухи о том, что Россия стояла за несколькими покушениями на тогдашнего президента Грузии Эдуарда Шеварднадзе[12].

Похожая ситуация сложилась в Армении и Азербайджане. Они оказались заперты в тупике конфликта в Нагорном Карабахе, с его частыми нарушениями режима прекращения огня, многочисленными жертвами, огромным количеством беженцев и постоянной угрозой возобновления военных действий. Обещание экономических выгод не помогло ослабить напряженность между двумя странами. Напротив, представители Армении периодически угрожали применением военных средств в отношении трубопровода, проходившего вблизи от армянской границы[13].

В свою очередь, экономика Армении сильно пострадала от войны и блокады, введенной Азербайджаном и Турцией. Отсутствие экономических возможностей в сочетании с угрозой возобновления конфликта и разрушительными последствиями землетрясения 1988 года, которые так и не были полностью преодолены, привели к крупномасштабной внешней миграции. Из приблизительно 3,5 млн граждан страны на момент распада СССР[14] более 800 тыс. эмигрировали в течение первого десятилетия после провозглашения независимости[15]. Эмиграции способствовало наличие многочисленной армянской диаспоры за рубежом, которая была готова принять и поддержать вновь прибывших. Кроме того, в связи с войной Армении пришлось решать проблему наплыва беженцев, численность которых составляла свыше 200 тыс. человек[16].

Азербайджан тоже тяжело пострадал от войны. Он потерял около 15 % своей территории, перешедшей под контроль Армении[17], и был вынужден принять более 500 тыс. беженцев с оккупированных территорий[18]. Последствия войны усугублялись внутренними беспорядками в стране. После провозглашения независимости два первых правительства страны были вынуждены уйти в отставку из-за проблем, связанных с соперничеством внутри политической элиты и войной. В 1993 году к власти пришел Гейдар Алиев, руководивший республикой во времена СССР. Он начал укреплять систему государственного управления и отстраивать разрушенную экономику страны[19]. Алиев успешно использовал наличие богатых нефтегазовых запасов, чтобы заинтересовать Вашингтон и привлечь в Азербайджан ведущие энергетические компании, однако процесс восстановления, связанный со строительством трубопровода Баку — Тбилиси — Джейхан, затянулся более чем на десять лет. До завершения этого проекта рассчитывать на поступление значительных доходов от трубопровода не приходилось[20].

Короче говоря, первое десятилетие после провозглашения независимости стран Южного Кавказа принесло весьма скромные результаты. Три региональных конфликта не были урегулированы, из-за чего постоянно сохранялся риск возобновления боевых действий. В Азербайджане экономика восстановилась до позднесоветского уровня, а в Армении и Грузии — нет[21]. Все три страны страдали от тотальной коррупции и были по-прежнему чувствительны к давлению со стороны России[22]. Грузия и Азербайджан подвергались дополнительной угрозе из-за общих границ с неспокойными российскими регионами Северного Кавказа. Азербайджан сумел восстановить политическую стабильность внутри страны, но ценой постепенного перехода к авторитаризму. Тем временем Армения и Грузия шли по пути развития демократии, хотя их политические системы оставались чрезвычайно персонифицированными. Это препятствовало развитию независимых политических институтов и было сопряжено с риском отступления от демократических принципов. Государственность в обеих странах оставалась хрупкой, и на протяжении всего этого периода ни одна из них не смогла добиться внутренней политической стабильности. Задачи обеспечения успешного развития закавказских стран на основе создания устойчивого демократического правления, содействия их экономическому процветанию и интеграции в международное сообщество оставались незавершенными.

Не только трубопроводы…

В начале 2001 года, с наступлением нового века и приходом к власти новой вашингтонской администрации, американская политика по отношению к Южному Кавказу изменилась. Террористическая атака 11 сентября и войны в Афганистане и Ираке серьезно повлияли на приоритеты внешней политики США. Энергетический потенциал Южного Кавказа продолжал оставаться одним из факторов политики США, главным образом в качестве альтернативы поставкам российских энергоносителей в Европу[23]. Однако на смену нерешенным проблемам постсоветского переходного периода пришли вызовы новой эры, такие как материально-техническое обеспечение ведения войны на афганском фронте, создание международной антитеррористической коалиции и международной коалиции для войны в Ираке.

Каждая из трех стран Южного Кавказа выделила свои воинские подразделения для участия в войнах в Ираке и Афганистане в составе международных коалиций, возглавляемых США[24]. Грузия проявила себя как самый активный участник обеих операций, и ее военнослужащие продолжают нести службу в Афганистане. Азербайджан стал важным логистическим узлом, обеспечивающим потребности американских войск в Афганистане[25]. Однако, несмотря на важность этих обязательств для отношений всех трех стран с США, в американской внешнеполитической повестке они занимали отнюдь не первое место. То же можно было сказать и об усилиях по прекращению военных действий в Нагорном Карабахе или Абхазии, и о помощи новым независимым государствам в переходный период, и о строительстве Закавказского транспортного коридора.

Политика США на Южном Кавказе получила новый импульс и направление после грузинской «революции роз» 2003 года. Эта революция привела к отстранению от власти Шеварднадзе, правительство которого пользовалось уважением за приверженность демократическим принципам, но было дискредитировано обвинениями в коррупции и неэффективном управлении. Вместо Шеварднадзе народ Грузии выбрал нового президента — молодого и харизматичного Михаила Саакашвили, который получил юридическое образование в США, имел репутацию демократа и реформатора и был поддержан командой молодых единомышленников.

Новое руководство Грузии продемонстрировало приверженность идеям демократии и рыночных реформ, предприняло смелые и решительные меры по обузданию коррупции, начало реализацию масштабной программы приватизации и ряда других реформаторских инициатив[26]. После более чем десятилетнего периода нестабильности, вялотекущих реформ и повсеместной коррупции новое правительство Грузии было встречено с восторгом как внутри страны, так и за рубежом.

Новая власть в Тбилиси была полна решимости взять на себя инициативу во внешней политике и в деле обеспечения безопасности. Отказавшись от осторожного и совершенно неэффективного подхода Шеварднадзе к сепаратистским конфликтам в Абхазии и Южной Осетии, в 2004 году новое правительство предприняло решительные действия, перехватив власть в Аджарии. Аслан Абашидзе, долгое время правивший Аджарией, укрылся в России. Эти события представляли собой разительный контраст по сравнению с эпохой Шеварднадзе: новое грузинское руководство, в полной мере осознававшее риск вмешательства России для спасения своего давнего ставленника Абашидзе, пошло на риск, который можно уподобить шансам Давида в битве с Голиафом, и вышло победителем из этой схватки. Послание Абхазии и Южной Осетии было очевидным: они — следующие.

Однако планы нового руководства Грузии были куда более масштабными: оно поставило целью интеграцию с Западом и оповестило об этом Брюссель и Вашингтон. Евросоюз, памятуя о сложностях переходного периода в Грузии и медленном прогрессе интеграции со странами Центральной и Восточной Европы, отреагировал на это сообщение осторожно. Однако в Вашингтоне позиция нового руководства Грузии была воспринята с энтузиазмом. В период президентства Джорджа Буша-младшего содействие развитию демократии было высшим приоритетом американской внешней политики[27]. Демократические преобразования практически гарантировали Грузии поддержку США.

Ее успех мог бы также способствовать расширению границ свободы на пространстве бывшего СССР, где усилия США по продвижению демократии встретили сопротивление, особенно когда в годы президентства Владимира Путина обозначились авторитарные тенденции в российской политике. Аналогичные тенденции проявились и в странах Южного Кавказа. Президент Азербайджана Гейдар Алиев, умерший в декабре 2003 года, незадолго до кончины передал президентский пост своему сыну, учредив таким образом первую династию правителей на территории бывшего СССР. Тем временем процесс демократических преобразований в Армении оказался под вопросом из-за соперничества политических группировок, а также обвинений в коррупции и злоупотреблении полномочиями[28].

В свете этих событий США переориентировали свою политику на Южном Кавказе с Азербайджана, газ и нефть которого могли бы стать драйверами развития региона, на Грузию, разработавшую программу реформ и взявшую курс на Запад. Грузия стояла в регионе особняком, потенциально она могла бы быть инициатором перемен и обратить вспять тенденцию застоя в реформах. Грузия стремилась пойти по пути, проторенному Польшей, Румынией и странами Прибалтики, которые в 2004 году стали членами НАТО и Евросоюза. Исполненная решимости покинуть «российскую орбиту», Грузия проводила свои реформы, чтобы сначала вступить в НАТО, а затем — в Евросоюз.

В итоге Грузия стала фаворитом Вашингтона среди постсоветских стран, и контраст между ней и ее соседями становился все более разительным. В Азербайджане сын Гейдара Алиева Ильхам был озабочен укреплением своей власти, и страна двигалась в направлении все более деспотичной и нетолерантной формы авторитаризма[29]. Демократические преобразования в Армении практически остановились. И хотя здесь не было авторитаризма, подобного азербайджанскому, власть в стране все более сосредоточивалась в руках небольшой группы представителей политической и деловой элиты.

В других постсоветских странах также наблюдался политический регресс. В 2004 году в результате «оранжевой революции» на Украине к власти пришла группа перспективных реформаторов. Однако результаты их правления не оправдали надежд ни украинского народа, ни сторонников за рубежом, поскольку правительство погрязло в политических разногласиях, личных дрязгах и взаимных обвинениях в коррупции.

Что касается Центральной Азии, где демократические перемены происходили очень медленно, оснований для оптимизма было еще меньше. Отношения США с Узбекистаном были заморожены после подавления восстания в Андижане. Американские политики обвинили правительство страны в непропорциональном применении силы. В 2005 году в Киргизии произошла «революция тюльпанов», в результате которой был низложен президент, долгое время находившийся у власти и имевший устойчивую репутацию коррупционера. Однако на его место пришел такой же коррумпированный, как гласила молва, и еще менее популярный политик, который, в свою очередь, был свергнут пять лет спустя[30]. Россия под властью Путина тоже избавлялась от демократического наследия 1990-х. Независимые политические партии исчезали из Государственной думы, а средства массовой информации и стратегически важные направления экономики прямо или косвенно переходили под контроль государства.

С точки зрения Вашингтона, в тот период Грузия была, пожалуй, единственной страной на постсоветском пространстве, которая двигалась в правильном направлении. Она не только была бесспорным лидером реформ на Южном Кавказе и на всем постсоветском пространстве, но и выбрала четкий курс на вступление в НАТО и Евросоюз. Грузия была любимицей Вашингтона и бельмом на глазу для России. В результате она стала камнем преткновения как в российско-американских отношениях, так и в отношениях Москвы и Вашингтона со странами бывшего Советского Союза. С точки зрения Вашингтона, Грузия была убежденным сторонником евроатлантической интеграции и «Стратегии свободы» (Freedom Agenda) тогдашнего президента США Джорджа Буша-младшего[31]. С точки зрения Москвы, интеграцию Грузии в западные политические и военные структуры следовало остановить, особенно в контексте расширения НАТО на восток. В 2007 году на Мюнхенской конференции по безопасности президент России Путин прямо предостерег Альянс от дальнейшего продвижения к российским границам и расширения состава участников[32]. Поскольку на постсоветском пространстве Грузия была первым кандидатом на вступление в НАТО, было совершенно очевидно, кого именно Путин имел в виду.

Высшей точкой противостояния России евроатлантической экспансии стал август 2008 года, когда российская армия в ходе молниеносной войны разгромила грузинские войска, намного уступавшие ей по численности. Тогдашний президент России Дмитрий Медведев, выступая с речью вскоре после этих событий, предъявил права на «сферу привилегированных интересов» России вокруг ее границ. Подтекст этого заявления состоял в том, что расширение НАТО и ЕС на эту территорию не допускается[33].

Российско-грузинская война 2008 года ознаменовала еще один поворотный пункт в эволюции политики США в отношении не только Грузии, но и всего Южного Кавказа. Эта военная акция со стороны Кремля показала, что Россия больше не потерпит усиления влияния США и их союзников вблизи своих границ и что членство в НАТО — важнейший инструмент расширения Альянса — исключено для любого из государств бывшего СССР (кроме стран Прибалтики. — Прим. ред.). Кремль также дал понять, что готов использовать силу, чтобы не допустить выхода своих соседей из сферы влияния России. США и их союзники не были готовы воевать с Россией из-за вопросов, связанных с экспансией НАТО в бывшие страны Советского Союза.

При этом ни одна из сторон не была готова отступиться от заявленной позиции. В результате Грузия оказалась в подвешенном состоянии. С одной стороны, она сохраняла приверженность цели вступления в НАТО и сближению с ЕС и получила заверения в том, что ее кандидатура на членство в НАТО все еще рассматривается, а с другой — шансы на вступление в Альянс в обозримом будущем оставались практически нулевыми.

Ввиду этого очевидного тупика политика США на Южном Кавказе фактически утратила основной объект внимания и опору в регионе. Отношения США с Азербайджаном осложнились в связи с ростом авторитарных методов управления. Армения вряд ли была способна стать опорой США в регионе в силу ее особых отношений с Россией. Отношения с Грузией застопорились, поскольку Вашингтон не желал идти на риск конфронтации с Россией из-за стремления Грузии в НАТО. Эту важную для России черту он переступить не мог.

Интерлюдия: Европа в роли лидера

Утрата импульса в американо-грузинских отношениях подготовила почву для перехода роли политического лидера на Южном Кавказе от США и НАТО к Евросоюзу. Основным инструментом политики ЕС в этом регионе стали соглашения об ассоциации, которые не предоставляют странам, стремящимся в Евросоюз, прямого членства, но обещают более тесные экономические и политические связи с ЕС в обмен на проведение ими экономических и политических реформ. Армения и Грузия активно стремились заключить соглашение об ассоциации, в то время как Азербайджан не проявил к нему особого интереса.

Политику США на Южном Кавказе после российско-грузинского военного конфликта можно охарактеризовать скорее как попытки сохранения статус-кво, чем как поиск прорывных решений или продвижение новых инициатив. Самая значительная дипломатическая инициатива США при попытке нормализовать отношения между Арменией и Турцией успеха не имела[34]. После этого политика США сосредоточилась на усилиях по предотвращению нового конфликта между Россией и Грузией, по недопущению провала вялотекущего переговорного процесса между Арменией и Азербайджаном, на помощи Грузии в ходе ее потенциально сложного перехода к новому политическому этапу после окончания правления Саакашвили, на поддержке рабочих отношений со все более авторитарным и ненадежным режимом в Азербайджане и сохранении доступа в регион, обеспечивающий выход на афганский театр военных действий.

Следующий важный сдвиг в политике США на Южном Кавказе был вызван украинскими событиями 2014 года, когда Россия аннексировала Крым и своими последующими действиями дала понять, что она не потерпит ни вступления бывших советских республик в НАТО, ни заключения ими соглашений об ассоциации с Евросоюзом. Под давлением Москвы Армения была вынуждена отказаться от своего плана подписать уже подготовленное соглашение об ассоциации с ЕС и вместо этого присоединилась к Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС), возглавляемому Россией[35]. Учитывая тесные связи Еревана с Москвой в сфере безопасности, решение отказаться от соглашения об ассоциации под нажимом России в Армении, в отличие от Украины, протестов не вызвало, хотя коренная смена курса была поддержана отнюдь не всем населением страны. А вот Грузия проигнорировала давление России и подписала этот документ[36].

Украинский кризис стал важной вехой в изменении курса европейской безопасности. Он знаменовал собой конец эпохи, наступившей с завершением холодной войны, когда Европа, Россия и США совместно признали идею равной коллективной безопасности и отказались от концепции «сфер влияния». В своей политике по отношению к России США и их союзники уже не могли идти по пути сотрудничества в отсутствие кардинального сдвига в основополагающих подходах к внешней политике и национальной безопасности с той или с другой стороны. Прежние основы политики США оказались нерелевантными, а новые еще не были разработаны.

НОВАЯ ГЛАВА В ИСТОРИИ ЮЖНОГО КАВКАЗА

Сразу же после кризиса на Украине государства Южного Кавказа с геополитической точки зрения оказались на ничейной земле — между Россией и Западом. При этом ни одна из сторон не готова уступить этот регион другой. В то время как Россия объявляет Южный Кавказ своей сферой влияния, США и Европа отвергают идею сфер влияния как таковую. При таком развитии событий отношения США и стран ЕС с Южным Кавказом представляются не комплексом продуманных решений, принимаемых в ответ на изменившуюся стратегическую ситуацию вокруг региона, а результатом ранее сформулированной политики и инерции.

Южный Кавказ после Крыма

Более того, изменения в стратегической ситуации не ограничиваются вновь возникшей напряженностью между Востоком и Западом в духе холодной войны. Разрыв отношений между Россией и Западом вызвал раскол между тремя закавказскими странами. В период значительных геополитических изменений вокруг региона они проводят внешнеполитические курсы, весьма отличающиеся друг от друга. Грузия твердо идет по пути евроатлантической интеграции, стремясь максимально дистанцироваться от России. Армения придерживается курса, направленного на поддержание связей с обеими сторонами — Россией и Западом, а Азербайджан стремится держаться от обоих на расстоянии.

Грузия полна решимости продолжать курс на сближение с Западом и интеграцию в НАТО и Евросоюз. Отношения Грузии с Россией еще не нормализовались после войны 2008 года и едва ли восстановятся в обозримой перспективе.

Для Армении в условиях нового раскола между Востоком и Западом ключевой задачей является сохранение баланса в отношениях с обеими сторонами. Армения, которая прочно привязана к России из-за своего геополитического окружения и необходимости обеспечения безопасности, едва ли может рисковать столь важными для нее отношениями с Москвой, идя на сближение с НАТО и ЕС. В то же время население страны испытывает все большую усталость от российского влияния, а «четырехдневная война» с Азербайджаном в 2016 году посеяла среди армян сомнения в надежности России как союзника. К тому же Армения поддерживает обширные связи с Европой и США, имеющие большое значение для экономической и общественной жизни страны, а также для ее положения в мире. Этим объясняется тот факт, что Армения возобновила переговоры с ЕС в поисках альтернативы неподписанному соглашению об ассоциации.

Усиление авторитарных тенденций во внутренней политике Азербайджана привело к ухудшению его отношений с США и Европой[37]. Российские заявления о поддержке Вашингтоном так называемых цветных революций, похоже, произвели впечатление на власти Азербайджана. В последние годы президентства Барака Обамы средства массовой информации Азербайджана обрушили жесткую критику на руководство США, в том числе и на самого Обаму. Баку был также недоволен публикациями западных СМИ о коррупции в Азербайджане, в частности обнародованием сведений из «Панамского досье», касающихся правящего клана.

Азербайджанское руководство не проявило особого интереса к соглашению об ассоциации с ЕС, подобного тому, которое подписала Грузия и почти подписала Армения. Оно потребовало заключения особого соглашения более высокого уровня[38], пытаясь использовать его для оказания давления на Армению в связи с конфликтом в Нагорном Карабахе[39]. Евросоюз и Азербайджан договорились начать переговоры о новом всеобъемлющем соглашении, однако чем закончится этот процесс, пока не понятно[40]. Тем временем работа над новым всеобъемлющим договором между ЕС и Арменией близка к завершению[41]. При этом Азербайджан не присоединился к возглавляемому Россией Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС) и, похоже, твердо намерен держаться в стороне от интеграционных планов Москвы.

Между тем Россия намерена проводить более жесткий курс, чем до украинского кризиса, претендуя на исключительное геополитическое влияние у своих границ, и агрессивно продвигает евразийскую интеграцию (ЕАЭС) в противовес европейской (ЕС). Продолжающееся давление России на Грузию[42], принуждение Армении к отказу от соглашения об ассоциации с Евросоюзом и вхождению в состав ЕАЭС, экономический прессинг Белоруссии с целью сделать Минск более покладистым партнером — все это свидетельствует о том, что Россия по-прежнему стремится окружить себя странами-сателлитами[43]. Такое развитие событий служит сигналом для соседей России оставаться настороже.

А в это время давние партнеры стран Южного Кавказа на Западе заняты другими неотложными делами. Перед Евросоюзом стоят многочисленные проблемы: кризис в связи с наплывом беженцев, отношения с Россией и вмешательство Москвы в ряд европейских выборов, переговоры с Великобританией по вопросу «Брекзита», борьба внутри Украины за продвижение реформ и бесконечные проблемы Греции. Все это почти не оставляет политикам Евросоюза времени на Южный Кавказ, где невозможен единый подход и требуется изощренная дипломатия.

Что касается США, то они сосредоточены на борьбе с самопровозглашенным «Исламским государством» в Ираке и Сирии, а также на других мировых и региональных проблемах, таких как возвышение Китая и угроза, исходящая от Северной Кореи. Неопределенность в отношениях между Вашингтоном и Москвой, ставшая одной из главных тем американской внутренней политики, оставляет неразрешенными множество вопросов о политике США в отношении соседей России, в том числе и стран Южного Кавказа.

Стоит упомянуть и другие страны, расположенные по соседству от Южного Кавказа, в особенности Турцию, Китай и Иран. Турция сама находится в процессе перехода к жесткой авторитарной политической системе. Его кульминацией стал апрельский референдум 2017 года, одобривший расширение полномочий президента страны. Исход референдума стал важной победой президента Реджепа Тайипа Эрдогана, который, по мнению многих, намеревается установить авторитарный режим в Турции, и ударом по демократическим институтам страны. В итоге пострадали отношения Турции с Европой и Соединенными Штатами. Анкара вряд ли сможет выступить в роли партнера Запада на Южном Кавказе, как предполагалось ранее. Сближение Эрдогана с Путиным ставит вопрос о политике Турции на Южном Кавказе и о сделках, которые Анкара может заключить с Москвой за счет своих соседей.

При такой неопределенности прежде всего стоит развивать экономические связи между Арменией, Грузией, Азербайджаном и другими партнерами в регионе. Страны Южного Кавказа могут получить определенные выгоды от расширения присутствия Ирана, который постепенно избавляется от международной изоляции благодаря ядерной сделке с P5 + 1 (пять постоянных членов Совета безопасности ООН и Германия. — Прим. пер.). Эта перспектива представляется более важной для Армении, чем для Азербайджана и Грузии. В случае нового конфликта с Азербайджаном Иран мог бы предоставить Еревану возможность выхода на внешние рынки и стать для него ценным торговым партнером. Ведь пока граница Армении с Турцией остается закрытой, в своих контактах с внешним миром она полностью зависит от Грузии. Вместе с тем Армения, Азербайджан и Грузия могут получить выгоду от растущего проникновения на Южный Кавказ Китая, в частности в рамках масштабной программы «Экономический пояс Шелкового пути» (Belt and Road Initiative), предусматривающей проекты развития инфраструктуры региона. Однако и Иран, и Китай находятся в тесных отношениях с Россией и в обозримом будущем едва ли выступят в роли геополитического противовеса Москве.

В конечном счете, несмотря на многочисленные перемены как внутри, так и вокруг Южного Кавказа, принципиально важными для всех трех государств остаются отношения с Россией и поиски баланса между связями с ней и со странами Запада. У России на Южном Кавказе есть ряд преимуществ: географическая близость, демонстративная готовность применить силу и подкрепленные действиями претензии на то, что ее интересы и ставки на Южном Кавказе куда выше, чем у США и их европейских союзников и партнеров. Однако Москва не является предпочтительным партнером в регионе и вряд ли станет таковым в ближайшей перспективе.

Интересы и приоритеты США на Южном Кавказе

С учетом всех изменений, произошедших на Южном Кавказе и в соседних регионах за последние 25 лет, имеет смысл оценить, что здесь стоит на карте для Вашингтона. У США есть серьезные военные и экономические интересы на Южном Кавказе, но ни один из них не является жизненно важным.

За последнюю четверть века Соединенные Штаты приняли на себя ряд долгосрочных обязательств и вложили в этот регион большие средства. Они обязались поддерживать независимость и суверенитет стран Южного Кавказа. США остаются сопредседателем Минской группы, которая — пусть и без особого успеха — помогает в урегулировании территориального спора по Нагорному Карабаху. Вашингтон также обязался поддерживать эти три государства в их стремлении к евроатлантической интеграции. Кроме того, существуют широкие культурные связи между США и по крайней мере двумя странами региона. Армянская диаспора в США поддерживает активные контакты с Южным Кавказом. Одновременно продолжают расширяться культурные, образовательные и политические отношения между США и Грузией.

Интересы США в регионе простираются значительно дальше границ Южного Кавказа. Несмотря на сегодняшние трения в отношениях между Стамбулом и Вашингтоном, Турция остается членом НАТО. Возобновление конфликтов на Южном Кавказе может стать угрозой для Турции и других союзников НАТО в Причерноморье. Распри и общая дестабилизация обстановки на Южном Кавказе могут превратить его в перевалочный пункт для боевиков, направляющихся в Сирию или Ирак для участия в вооруженных формированиях, а также возвращающихся оттуда в страны Центральной Азии и на российский Северный Кавказ.

В итоге интересы США в регионе можно представить следующим образом: мирные отношения между Арменией, Азербайджаном и Грузией, а также их соседями, экономическое развитие, формирование эффективной системы управления и интеграция в международные структуры по их усмотрению. Для достижения этих целей необходимо соблюсти некоторые условия.

Предупреждение возобновления конфликтов в регионе. Высшим приоритетом политики США на Южном Кавказе должно оставаться предотвращение перехода замороженных конфликтов в активную фазу. Прошлогоднее краткосрочное возобновление боевых действий между Азербайджаном и Арменией напомнило об угрозе, которую представляют эти конфликты для региональной безопасности и интересов США. Вот почему эта задача должна стать главной для американской политики в регионе. Возобновление военных действий подвергнет риску жизни большого количества людей и важные объекты инфраструктуры, может нанести серьезный экологический ущерб, а также негативно сказаться не только на враждующих сторонах, но и на Грузии, чья судьба тесно переплетена с судьбой соседей.

В рамках Минского процесса и путем переговоров с каждым из участников США должны предпринимать активные дипломатические усилия, направленные на предотвращение новых боевых действий в Нагорном Карабахе. В случае возобновления военных действий, учитывая соответствующие отношения России и Турции с Арменией и Азербайджаном, они могут оказаться прямо или косвенно вовлечены в конфликт. В зависимости от развития конфликта в него может оказаться втянутым и Иран. Существует вероятность, что этот конфликт, наряду с сирийским, может стать еще одним театром военных действий, где Иран и Россия преследуют отличные от Турции цели.

Два других замороженных конфликта — между Грузией с одной стороны и Южной Осетией и Абхазией с другой — представляются менее опасными. Неравенство военного потенциала Грузии и двух протекторатов России, за которыми фактически стоит вся ее военная мощь, делает возобновление боевых действий крайне маловероятным. Тем не менее Вашингтону не следует оставлять дипломатических усилий, направленных на сохранение каналов связи и разрешение проблем, возникающих на линиях прекращения огня. Кроме того, Соединенные Штаты должны поддерживать международное дипломатическое давление на Россию, чтобы отбить у нее желание нарушать режим прекращения огня на линии Грузия — Южная Осетия.

Развитие топливно-энергетического комплекса. Энергетическая дипломатия США играет на Южном Кавказе важную роль. Вашингтону удалось многого добиться в области создания новых рынков и новых экспортных возможностей для каспийских энергоносителей — важного источника доходов Грузии. Однако значимость этих ресурсов и их влияние на жизнь региона порой преувеличивались, порождая завышенные ожидания. Важно не повторить этой ошибки. Кроме того, хотя в прошлом энергетическая дипломатия сыграла важную роль для судеб стран Южного Кавказа и их отношений с США, ей вряд ли суждено сыграть подобную роль в будущем в связи с ограниченными интересами США в регионе и более широким и разнообразным предложением на мировых энергетических рынках.

Вот почему важно включить развитие каспийского энергетического рынка в сферу американских интересов. Лет десять тому назад энергетическая дипломатия была важным инструментом политики США на Южном Кавказе. К тому же тогда Вашингтон был заинтересован в диверсификации мирового рынка энергоносителей, и разработка каспийских месторождений служила этой важной цели. Однако за прошедшее десятилетие на мировом энергетическом рынке многое поменялось. На смену энергоносителям из Каспийского региона пришли другие направления развития мирового ТЭКа. Сланцевая революция, увеличение поставок сжиженного газа и разработка новых глубоководных месторождений стали для мирового рынка куда более важными источниками, чем ресурсы Каспийского моря.

Одно из самых громких заявлений по поводу углеводородов Каспия было связано с тем, что они способны уменьшить зависимость Европы от импорта российских энергоресурсов. Оно было сделано много лет назад, однако, несмотря на очевидную привлекательность, не вызвало большого интереса ни в Европе, ни где бы то ни было еще. Не нашлось ни частных, ни государственных структур, которые захотели бы выделить соответствующие инвестиции для осуществления этого проекта. Европа так сильно зависит от российских энергоносителей, что для реального изменения ситуации нужен серьезный сдвиг в структуре ее энергоснабжения (в 2016 году на долю российского газа приходилось 34 % объема потребления стран ЕС)[44]. Ресурсов Каспийского региона для такого сдвига недостаточно. Ныне строящиеся трубопроводы из России в Европу и планы по строительству новых (через Балтийское и Черное море) свидетельствуют о том, что Россия намерена сохранить доступ на европейский энергетический рынок. И хотя транспортный коридор из Азербайджана в Грузию и Турцию не пересекает российскую территорию, его близость к России означает, что он будет функционировать, пока это допускает Москва.

Борьба с незаконной транснациональной деятельностью. Близость Южного Кавказа к зонам конфликтов и относительная открытость границ ставят этот регион под угрозу превращения в канал разнообразных незаконных перевозок — от контрабанды оружия и наркотиков до поставок радиоактивных материалов боевикам, действующим во всех частях Ближнего Востока. Другим источником беспокойства является давнее присутствие здесь организованных преступных групп из Евразии и их тесные контакты в этом регионе[45]. Они поддерживают связи с различными группировками в странах Ближнего Востока, Европы, Северной и Южной Америки[46]. И хотя при содействии Вашингтона в этой области был достигнут определенный прогресс, Соединенные Штаты чрезвычайно заинтересованы в борьбе с контрабандной торговлей и международной преступностью, и это должно оставаться одним из приоритетов американской дипломатии и усилий по оказанию помощи странам региона[47].

Демократия, права человека и эффективное государственное управление. США также заинтересованы в развитии демократии и уважения прав человека во всех странах региона. Славной американской традицией является приверженность демократии и стремление ее укреплять. Уважение прав человека обеспечивает безопасность личности, снижает риски внутренней нестабильности в стране и приносит много других выгод.

Учитывая эти преимущества, Соединенным Штатам необходимо продолжать поддержку демократических перемен в странах Южного Кавказа. Вместе с тем различия между этими странами так велики, что единый подход здесь едва ли будет эффективным и даже может привести к обратным результатам. Эти различия требуют выработки особых подходов к продвижению демократии в Армении, Азербайджане и Грузии, уникальных для каждой из стран.

Прогресс в развитии демократии и законности обеспечивается естественным внутренним развитием страны. К примеру, вклад США в демократические преобразования в Грузии принес значительные результаты как для народа этой страны, так и для США. И тут нельзя останавливаться. Что касается Армении, то на протяжении всего времени, что она борется за демократические реформы, ее гражданское общество остается необыкновенно активным. Вместе с тем союз Армении и России, а также постоянная угроза войны с Азербайджаном ограничивают возможности страны по модернизации политической и экономической системы. Соединенным Штатам необходимо продолжать оказывать Армении помощь в экономической и политической модернизации. Однако масштаб и цели американской помощи должны определяться способностью Армении ее использовать и сбалансированностью ее отношений с Россией и Западом. Азербайджанская элита по-прежнему боится гражданского общества и не принимает западных стандартов управления. У США практически нет возможностей для продвижения демократии в Азербайджане. Усилия Вашингтона в этой области могут оказаться непродуктивными и поставить под удар сторонников США внутри страны. Кроме ограниченной поддержки гражданского общества в Азербайджане помощь США должна быть направлена на поддержку представителей гражданского общества в изгнании.

НА ПУТИ К ФОРМИРОВАНИЮ УСТОЙЧИВОЙ ПОЛИТИКИ США НА ЮЖНОМ КАВКАЗЕ

За последнюю четверть века США активно участвовали в судьбе Южного Кавказа, проводя миротворческие акции, оказывая поддержку демократии, содействуя экономическому развитию и организации эффективного государственного управления. Все это сыграло очень важную роль в развитии региона. Однако некоторые важные инициативы, которые США активно отстаивали, не принесли ожидаемого трансформационного эффекта, поскольку не были обеспечены ресурсами, в том числе материальной поддержкой и четким пониманием интересов в регионе со стороны высокопоставленных американских политиков. Кроме того, препятствия на пути развития закавказских государств оказались слишком серьезными и устойчивыми, их невозможно было преодолеть с помощью прокладки трубопровода или путем революционных преобразований — как в Грузии. В каждой из трех стран и в регионе в целом наследие прошлого было слишком тяжелым, чтобы избавиться от него за относительно короткое (по историческим меркам) время.

Все это США непременно нужно учитывать в своей будущей политике на Южном Кавказе. Армения, Азербайджан и Грузия имеют общий опыт конфликтов, экономической отсталости и находятся в очень сложной геополитической ситуации. Политика США на Южном Кавказе всегда была и будет направлена на оказание помощи странам региона в преодолении трудностей. Однако ресурсы для решения этой задачи ограниченны и в будущем могут стать еще скромнее, а изменения будут происходить медленно, к тому же возможны неудачи, связанные с обстоятельствами, выходящими за рамки политики США. Еще одним сдерживающим фактором является то, что Россия стремится сохранить свое влияние на Южном Кавказе и будет активно сопротивляться сотрудничеству США с этим регионом. Сочетание военных возможностей, географических преимуществ и готовность использовать их в своих интересах позволяют России оставаться самой значительной внешней силой на Южном Кавказе, с которой придется иметь дело всем, кто борется за влияние в этом регионе.

Это вовсе не означает, что Соединенным Штатам следует уйти с Южного Кавказа. Интересы США в регионе и обязательства, принятые за последние 25 лет, исключают такую возможность. Признание того факта, что Южный Кавказ останется яблоком раздора, само по себе не является препятствием для участия США в делах региона. Уход США был бы равнозначен признанию российских претензий на Южный Кавказ как монопольную сферу влияния. С тех пор как Южный Кавказ обрел независимость, все администрации США неоднократно и твердо отклоняли подобные притязания России, и эта позиция была одной из основ политики США в регионе.

Опыт, накопленный за последнюю четверть века, показывает, что ни одна держава, даже Россия, не способна обеспечить свою гегемонию в этом регионе. Россия оказывает сильное давление на все государства Южного Кавказа, но она не властна ни над одним из них. У США есть важные интересы на Южном Кавказе и возможности их отстоять. Успех будет зависеть от точного баланса между интересами и ресурсами США, реалистичной оценки ситуации как в самом регионе, так и вокруг него, терпения, упорства и понимания того, что перемены будут носить эволюционный, а не революционный характер.

Во-первых, в рамках подхода США к Южному Кавказу необходимо признать, что американские интересы могут совпадать с интересами иных держав, вовлеченных в дела региона. Одним из направлений, которое позволит США усилить политику поддержки независимости и экономического развития стран Южного Кавказа, является расширение их присутствия на международной арене. Например, стремление Китая реализовать свои экономические возможности на Южном Кавказе может оказаться полезным с точки зрения развития сети международных торговых и политических связей Армении, Азербайджана и Грузии. Это могло бы умерить амбиции России и усилить американскую поддержку международной интеграции этих стран. А укрепление связей с Ираном могло бы открыть для них новые торговые возможности в Персидском заливе.

Более того, в некоторых обстоятельствах интересы России и США могут совпадать. Например, если Россия предложит приемлемое для всех сторон решение по одному или нескольким замороженным закавказским конфликтам и предпримет соответствующие усилия, США следует поддержать эту инициативу и принять в ней самое живое участие. Это необходимо по двум причинам: урегулирование замороженных конфликтов отвечает интересам Южного Кавказа, а участие США в этом процессе не позволит России оправдать претензии на свое исключительное влияние в регионе.

Во-вторых, поддержка независимости и суверенитета стран Южного Кавказа была, есть и будет основой политики США в регионе. Этой цели можно достигнуть разными средствами. Опыт первой четверти века независимости показывает, что препятствия на пути развития всех трех стран бывают как внешними, так и внутренними. Соединенные Штаты не могут изменить внешнее окружение закавказских государств, однако способны сосредоточить свои усилия и поддержку на повышении их способности к преодолению внутренних проблем и противостоянию внешним вызовам.

В-третьих, такой подход требует значительной диверсификации политики США. Соглашение об ассоциации, а также Глубокое и всестороннее соглашение о зоне свободной торговли (DCFTA), которые Грузия заключила с ЕС, предусматривают масштабные реформы в экономике страны, ее внутренней политике, законодательных структурах и торговле с целью приведения грузинской реальности в соответствие с европейскими нормами. Многие из этих мер, безусловно, окажутся непростыми с политической точки зрения, поскольку для их реализации потребуются болезненные изменения в сложившейся практике и укоренившихся привычках. Однако значение и ценность этих соглашений состоит в их благотворном воздействии на устойчивость и жизнеспособность Грузии. Для максимально эффективной поддержки Тбилиси в реализации указанных соглашений действия США должны быть согласованы с Евросоюзом и правительством Грузии.

Пожалуй, самым непростым элементом политики США на Южном Кавказе являются отношения с Грузией в области безопасности и заявленное обязательство Вашингтона поддержать ее вступление в НАТО[48]. США твердо отстаивают членство этой страны в НАТО и неоднократно побуждали Альянс заверить Грузию в том, что его двери для нее остаются открытыми. Однако после двух резких демонстраций готовности России начать войну с целью предотвратить присоединение бывших республик СССР к НАТО (в Грузии в 2008-м и на Украине в 2014-м), а также явного нежелания Альянса прийти им на помощь стало очевидно, что вступление Грузии в НАТО — вопрос чрезвычайно отдаленной перспективы. Ни Альянс в целом, ни его отдельные члены не пойдут ради Грузии на риск войны с Россией.

Это отнюдь не означает, что США и их союзники по НАТО должны бросить Грузию на произвол судьбы. Напротив, необходимо развивать двусторонние отношения США с Грузией и многостороннее сотрудничество со странами Запада, чтобы при необходимости оказывать содействие грузинской реформе вооруженных сил, укреплению ее обороноспособности и потенциала сдерживания противника[49]. Однако любой политический курс США, предполагающий активные шаги по присоединению Грузии к НАТО, скорее всего, окажется безрезультатным или даже контрпродуктивным, поскольку приведет к новым разногласиям между членами Альянса. Как гласит Североатлантический договор 1949 года и «Исследование о расширении НАТО» 1995 года, цель расширения НАТО заключается в «повышении эффективности и укреплении сплоченности Альянса, а также в сохранении его политического и военного потенциала для выполнения ключевых задач совместной обороны»[50]. В отличие от Грузии, из-за давления со стороны России Армения не подписала Соглашение об ассоциации с Евросоюзом и Глубокое и всестороннее соглашение о зоне свободной торговли. Тем не менее правительство Армении дало ясно понять, что оно заинтересовано в установлении более тесных связей с ЕС иными способами. Как и в случае с Грузией, помощь и поддержка Армении со стороны США нацелены на выполнение главных положений указанных соглашений как основы для укрепления внутренней стабильности, улучшения экономических перспектив и расширения евроатлантических связей. Эти действия также нужно координировать с усилиями ЕС по оказанию помощи.

Азербайджан является более сложным партнером для американской политики в регионе. Авторитарный внутриполитический курс Баку служит серьезным препятствием на пути улучшения двусторонних отношений. Невозможно игнорировать репрессии против гражданского общества, усиление публичной антиамериканской риторики и повсеместную коррупцию. Многие видные гражданские активисты, особенно те, кто сотрудничал с западными правозащитниками, были вынуждены покинуть страну или оказались за решеткой. У США мало возможностей повлиять на ситуацию в Азербайджане. В условиях ограниченного доступа Вашингтон не в состоянии оказать прямую поддержку гражданскому обществу внутри страны. Более того, такая помощь могла бы привести к обратным результатам, поставив под удар людей, поддерживающих контакты с США. В качестве альтернативы соответствующие ресурсы могли бы быть включены в региональные программы, к участию в которых необходимо привлекать как тех, кто живет в стране, так и находящихся в изгнании.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

У США есть серьезные интересы на Южном Кавказе, но ни один из них не является жизненно важным. Соединенные Штаты должны сохранять активные контакты со странами региона, поддерживая их внутренние преобразования и интеграцию в международное сообщество. Все три страны сталкиваются со значительными внутренними и внешними проблемами, и в каждом из случаев изменения будут скорее эволюционными, чем революционными.

Вот почему политика США в регионе должна быть нацелена не на поиск возможностей для реализации трансформационных проектов, а на поддержку этих изменений в долгосрочной перспективе. Прошлые попытки США инициировать серьезные изменения в регионе не оправдали ожиданий, новые вряд ли принесут успех в ближайшем будущем. Принцип «тише едешь, дальше будешь» остается оптимальным и соответствует запросам государств Южного Кавказа, а также интересам США в этом регионе.

___________________________________

Примечания

Московский Центр Карнеги. 13.02.2018