Россия и Европейский cоюз: четыре сценария на будущее
Андрей Кортунов
Кандидат исторических наук, генеральный директор и член Президиума РСМД
С начала украинского кризиса прошло уже четыре года, но о восстановлении или хотя бы о нормализации отношений между Россией и Европейским союзом говорить не приходится. Многие механизмы взаимодействия Москвы и Брюсселя по-прежнему остаются заблокированными, обе стороны подчеркивают невозможность возвращения к старым моделям и форматам сотрудничества. Сданы в архив или, по крайней мере, отложены в долгий ящик амбициозные планы создания «единых европейских пространств» и строительства «Большой Европы». Между Россией и ее западными соседями продолжается ожесточенная информационно-пропагандистская война. Многие европейские правительства недвусмысленно обвиняют Кремль в прямом вмешательстве в политические процессы внутри своих стран посредством поддержки всякого рода евроскептиков, правых популистов и сепаратистов.
В то же время, прошедшие четыре года обозначили, пусть не вполне четко и не обязательно окончательно, нынешние пределы обострения отношений между Востоком и Западам европейского континента. Четыре года — не такой уж и короткий срок в современном динамичном мире. И если обе стороны не торопятся что-то кардинально поменять в своих отношениях, логично предположить, что сложившиеся отношения их в целом устраивают. Во всяком случае, на обеих сторонах идет интенсивный процесс приспособления к «новой реальности», каковая все чаще воспринимается как не слишком комфортное, но более или менее приемлемое состояние дел.
Примеров такого приспособления можно найти множество в самых различных сферах отношений. После продолжительного спада российская торговля со странами Европейского союза начала восстанавливаться — только в прошлом году она выросла примерно на четверть. Несмотря на взаимные санкции, на долю Европейского союза сегодня приходится почти половина всего российского товарооборота. Несмотря на настойчивое культивирование карикатурного образа «гейропы» российскими СМИ, Россия по-прежнему остается на первом месте в мире по количеству запрошенных и полученных шенгенских виз. В странах ЕС по-прежнему учится больше российских студентов, чем в любом другом регионе мира. В условиях жесткой пропагандистской конфронтации продолжается реализация множества совместных проектов в культуре, образовании и науке, в трансграничном сотрудничестве и пр.
Таким образом, однозначное заключение об объективной предопределенности и исторической необратимости российско-европейского разрыва оказывается, как минимум, не столь очевидным. Справедливо будет предположить, что многие возможности как дальнейшего расхождения, так и сближения России и Европейского союза остаются открытыми. В конечном счете, вероятные траектории движения друг от друга или навстречу друг другу будут зависеть от внутренних трансформаций по обе стороны начавшегося четыре года назад российско-европейского противостояния. Следовательно, для построения сценариев развития отношений между Москвой и Брюсселем необходимо в первую очередь выделить главные независимые переменные.
Выбор независимых переменных
Предстоящие несколько лет, по всей вероятности, станут сложным временем как для Европейского союза, так и для России. Хотя Евросоюз продемонстрировал в 2017 г. удивившую многих наблюдателей устойчивость и способность к адаптации, большинство накопленных ранее проблем пока явно рано снимать с европейской повестки дня. Это относится и к модальностям «развода» с Великобританией, и к ответу на вызов правого популизма, и к управлению миграционными процессами, и к поискам новой финансовой архитектуры Союза, и к восстановлению общественного доверия к основным европейским институтам.
Не будет большим преувеличением констатировать, что перед лидерами Европы стоит историческая задача переосмысления всего «европейского проекта», более чем косметического обновления не только механизмов и процедур, но и принципов функционирования Союза в мире, который становится все менее и менее европейским. Сохранение позиций Европы в этом мире напрямую зависит от того, насколько динамичным, сплоченным, сильным и последовательным окажется Евросоюз.
Вызовы, стоящие перед Россией, не менее фундаментальны. Во-первых, страна должна найти новую модель экономического развития. Старая модель, сложившаяся в начале столетия, и базирующаяся на экспорте энергетических и иных ресурсов, на крупных и сверхкрупных государственных предприятиях, на механизмах «ручного управления» экономикой, выглядит все более и более архаичной. Во-вторых, застарелая проблема страны — слабость ее основных институтов (государственных, политических, общественных и иных), — представляет особенно серьезную угрозу в условиях приближающейся смены поколений российской элиты. В-третьих, с начала века Москва накопила немало крайне сложных внешнеполитических проблем, начиная от почти полностью разрушенных отношений с Соединенными Штатами до болезненных конфликтов со своими ближайшими соседями. Эти проблемы так или иначе придется решать; в противном случае они станут все больше тормозить внутреннее развитие страны.
Из трех перечисленных вызовов, пожалуй, наименее чувствительным и политически сложным остается вопрос об экономической трансформации. Но даже крайне осторожные попытки осуществить структурные экономические реформы неизбежно создадут дополнительные политические риски и факторы неопределенности для руководства страны.
Что это все означает для будущего отношений между Россией и Европейским союзом? Попробуем ограничиться набором сценариев на следующий шестилетний российский политический цикл (2018–2024 гг.), учитывая, что этот цикл не обязательно совпадает с более сложными и менее жестко очерченными политическими циклами в Европейском союзе. Ограничим также множество возможных траекторий развития каждой из сторон только одним, наиболее важным, на наш взгляд, измерением. Для ЕС таким измерением будет вероятный уровень единства Союза (спектр вариантов от очень слабого, раздробленного, непоследовательно, оппортунистического и неуверенного в себе объединения до сильного, сплоченного, стратегически ориентированного и эффективного Союза). Для России выберем экономическое измерение (спектр вариантов от инерционной экономической стратегии, отсутствия структурных реформ, сохранения ориентации на «ручное управление» и рентную экономику и до форсированного перехода на новую экономическую модель инновационного характера с «разгосударствлением» экономики, ускоренным развитием малого и среднего бизнеса, активной интеграцией в мировые технологические цепочки и т.д.).
Представив европейскую и российскую динамику как горизонтальную и вертикальную ось координат, совмещаем их и получаем простенькую матрицу из четырех квадрантов. Каждый из квадрантов соответствует одному сценарию развития отношений между Евросоюзом и Россией; каждый из сценариев имеет свою внутреннюю логику, движущие силы, ограничители и последствия как для Брюсселя, так и для Москвы. Опишем кратко каждый из них.
«Ничейная территория» (раздробленный Евросоюз, инерционная Россия)
Этот сценарий предполагает, что ни Брюссель, ни Москва на протяжении следующих шести лет не будут готовы дать адекватные системные ответы на вставшие перед ними исторические вызовы. Евросоюз остается слабым, раздробленным, раздираемым многочисленными противоречиями между странами-членами, неспособным к проведению сколько-нибудь последовательных институциональных преобразований, тем более — единой внешней политики. Ведущие страны Союза, включая Германию, все больше фокусируются на своих национальных проблемах, и все меньше — на общих проблемах ЕС. Россия, со своей стороны, старается максимально избегать рисков, неизбежно связанных с проведением структурных экономических реформ, и начало таких реформ откладывается все дальше и дальше — за пределы политического цикла 2018–2024 гг. Основные надежды руководство страны возлагает на благоприятную динамику мировых энергетических и сырьевых рынков, постепенную адаптацию российской экономики к сдвигам в глобальных экономических отношениях, успехи импортозамещения, готовность значительной части населения и дальше поддерживать социально-политическую стабильность как главное достижение последних десятилетий.
В этих условиях заинтересованность России и Евросоюза в сотрудничестве друг с другом оказывается весьма ограниченной и будет иметь тенденцию к дальнейшему снижению. Данный сценарий предполагает долговременную фиксацию «баланса слабости» между Москвой и Брюсселем, при котором обе стороны готовы рассматривать статус-кво как в целом наименее рискованный и наименее политически затратный вариант отношений друг с другом. Конечно, Россия продолжает попытки добиться отмены или смягчения европейских санкций, но эти попытки, скорее всего, окажутся безрезультатными: антироссийские санкции остаются одним из немногих символов политического единства Евросоюза. Равным образом не удается «перезапустить» ни один из ныне заблокированных механизмов взаимодействия Москвы и Брюсселя — для этого ни на одной из сторон нет ни политической воли, ни влиятельных заинтересованных «стейкхолдеров».
Очевидными жертвами этого сценария оказываются страны «общего соседства», в первую очередь — Украина. Даже если удастся «заморозить» конфликт в Донбассе, это не означает существенного продвижения вперед к урегулированию украинского кризиса в целом. ЕС не хочет и не может выделить сколько-нибудь значительные ресурсы на украинский «план Маршалла», тем более — перевести вопрос принятии Украины в члены Союза в практическую плоскость. Россия, со своей стороны, пытается максимально дистанцироваться от Киева как от враждебного и непредсказуемого соседа. Европейский союз не готов играть сколько-нибудь видимой роли в европейской безопасности, единственным реальным игроком на этом поле, представляющим Запад, остается НАТО. Россия все больше полагается на сотрудничество с Китаем; существующие сегодня асимметрии в российско-китайских отношениях продолжают накапливаться. В целом, можно предположить, что при реализации данного сценария международное влияние и глобальный статус как Европейского союза, так и России будут иметь тенденцию к снижению.
«Новая холодная война» (сплоченный Евросоюз, инерционная Россия)
В рамках этого сценария происходит постепенный сдвиг в балансе сил между Россией и Евросоюзом в пользу последнего. 2018 или 2019 г. становится годом «решительного перелома» в европейском развитии, когда лидерам Евросоюза наконец-то удается обратить вспять многие дезинтеграционные процессы предыдущего периода, возродить почти утраченную ранее веру в перспективу и историческую правоту «европейского проекта». Процесс выхода Великобритании из Союза завершается на взаимоприемлемых условиях, и Лондон остается стратегическим партнером и союзником Брюсселя. Правые популисты и европейские сепаратисты терпят одно поражение за другим, партийные системы в ведущих странах Союза демонстрируют гибкость и жизнеспособность, на основе взаимных уступок удается устранить или хотя бы сгладить противоречия между Севером и Югом, «старой Европой» и «новой Европой». Европейский союз добивается «стратегической автономии» от Соединенных Штатов. Экономика ЕС становится более инновационной, динамичной и более конкурентоспособной на глобальных рынках. Россия, со своей стороны, развивается в логике первого сценария.
Нарастающее изменение баланса сил между Брюсселем и Москвой рано или поздно должно привести к усилению давления Европейского союза на России. Формы этого давления могут быть самыми разными, но в целом допустимо предположить, что «сдерживание» Кремля (containment) будет дополнено «отбрасыванием» (rollback). В частности, в рамках данного сценария резко возрастает ценность сотрудничества с Европейским союзом для всех постсоветских государств, включая и участников Евразийского экономического союза (что способно оказывать сдерживающее воздействие на развитие данной интеграционной структуры). Украина, опираясь на неизменную политическую поддержку и щедрую финансовую помощь со стороны Брюсселя, демонстрирует высокие темпы экономического роста и становится реальным претендентом на членство в Союзе. Превосходящие материально-финансовые ресурсы, стратегическое единство и последовательная «умная» дипломатия ЕС позволяют Брюсселю перехватить инициативу у Москвы в поисках решений многих острых региональных проблем, включая проблемы вокруг Сирии, Ирана и даже Северной Кореи.
Кремль проявляет все больше и больше озабоченности в отношении растущего влияния Европейского союза на настроения и политические преференции российского населения. Принимаются дополнительные меры по ограничению деятельности общественных организаций, средств массовой информации, образовательных учреждений из стран Евросоюза на территории России. Ответные меры Брюсселя приводят к дальнейшему сворачиванию сотрудничества в сферах образования, науки, культуры и гражданского общества. Информационно-пропагандистская война между Востоком и Западом выходит на новый уровень, а культурно-ценностный раскол приобретает элементы необратимости. В целом, международное влияние и глобальный статус Европейского союза растет, в то время как влияние и статус России снижаются.
«Евразийский плавильный котел» (раздробленный Евросоюз, реформированная Россия)
Этот сценарий зеркально противоположен предыдущему. Европейский союз остается слабым, раздробленным и нерешительным, в то время как Россия успешно претворяет в жизнь новую модель социально-экономического развития. Резко повышается эффективность государственного управления, уровень коррупции столь же резко идет вниз. Независимая судебная система, стабильная и прозрачная нормативно-правовая база, снижение налоговой нагрузки на малый и средний бизнес, масштабные вложения в человеческий капитал и инфраструктуру — все это позволяет выйти на устойчивые темпы роста экономики в 4–5 % в год. Одновременно начинается структурная перестройка экономики в направлении инновационных, высокотехнологичных секторов. Соответственно меняется и структура российского экспорта: из поставщика энергетических и сырьевых ресурсов страна постепенно превращается в активного участника, а на некоторых направлениях — и в одного из лидеров глобальной технологической революции.
В этих условиях радикально расширяется набор инструментов российской внешней политики. Все большее значение приобретают российские программы содействия международному развитию, экспорт образовательных услуг, другие элементы «мягкой силы». Баланс сил между Брюсселем и Москвой меняется в пользу последней. Поскольку российская экономическая модель оказывается привлекательной для других постсоветских государств, а Европейский союз продолжают сотрясать многочисленные кризисы, даже самые последовательные сторонники «европейского пути» на постсоветском пространстве вынуждены менять свои взгляды. В результате России удается стабилизировать отношения с Украиной, консолидировать Евразийский экономический союз и в полной мере воспользоваться центробежными тенденциями в самом Евросоюзе, добившись полной отмены или существенного смягчения режима санкций.
Однако, поскольку Европейский союз находится в состоянии долгосрочного упадка, Москва продолжает свою стратегию «разворота в Азию» — наиболее перспективный регион для российской экономической экспансии. Вместо «Большой Европы» от Лиссабона до Владивостока все более отчетливо проступают контуры «Большой Евразии» от Шанхая до Санкт-Петербурга. «Большая Евразия», в которой российско-китайские асимметрии становятся менее заметными, ведет наступление на Европейский союз, делая отдельным его членам заманчивые предложения в рамках новых режимов (таких как «Один пояс — один путь»). Тем самым Китай и Россия еще больше стимулируют внутренние центробежные процессы в Евросоюзе, размывая его институциональные основы. В итоге, международное влияние и глобальный статус России быстро растут, а влияние и статус Европейского союза неуклонно снижаются.
«Двуединая Большая Европа» (сплоченный Евросоюз, реформированная Россия)
Наконец, обратимся к последнему, четвертому квадранту нашей матрицы. В нем сплоченный, преодолевший свои кризисы и уверенный в себе Евросоюз имеет дело с реформированной, усилившейся, амбициозной Россией. Возникнет положение, в каком-то смысле сравнимое с ситуацией начала века, когда самоуверенный, триумфаторский, не признававший своих географических пределов Европейский союз столкнулся с быстро поднимавшейся на дорогой нефти Россией. Результаты такого столкновения в итоге оказались весьма драматичными, если не сказать — трагическими для обеих сторон. Традиционная логика подсказывает, что ситуация начала века может повториться. Если два соседних международных игрока наращивают свои возможности одновременно, если их притязания и амбиции растут параллельно друг другу, то столкновение между ними представляется практически неизбежным.
Тем не менее, стоит обратить внимание на, как минимум, два принципиальных различия между положением дел в начале века и нынешней ситуацией в Европе. Во-первых, как Европейский союз, так и Россия находятся на принципиально новом витке своего развития. Для Евросоюза идеи безграничного географического расширения и глобального универсализма европейских ценностей уже утратили свою актуальность, и они вряд ли вернутся в политическую повестку Брюсселя в обозримом будущем. Для России возможности экстенсивного экономического развития практически исчерпаны, а любое интенсивное развитие объективно и неизбежно толкает Москву в сторону Брюсселя. Иными словами, любые успешные экономические реформы будут делать Россию более, а не менее европейской страной. Во-вторых, за прошедшие двадцать лет в мире поднялись новые, неевропейские центры силы, возникли новые проблемы. В своей совокупности, они принципиально меняют положение Москвы и Брюсселя как в мировой политике, так и в мировой экономике, подталкивая обе стороны к сотрудничеству друг с другом.
Поэтому, на наш взгляд, нельзя полностью исключить сценарий, в котором сплоченный, обновленный Европейский союз и реформированная Россия (вместе с другими членами Евразийского экономического союза) составят две взаимосвязанных опоры новой Большой Европы. Эти две опоры на протяжении длительного времени останутся во многих отношениях асимметричными, но любой ощутимый прогресс в структурных преобразованиях российской экономики (за которым рано или поздно последуют социальные и политические преобразования) будет делать сохраняющиеся асимметрии менее значимыми и менее проблемными для Европейского союза. В этом сценарии Москва четко и недвусмысленно признает свою заинтересованность в сохранении сильного и сплоченного Евросоюза, а Брюссель признает Евразийский экономический союз в качестве своего естественного стратегического партнера.
С течением времени отношения между двумя интеграционными проектами становятся похожими на нынешние отношения между Европейским союзом и АСЕАН. Однако, с учетом географического соседства, культурной близости и общей истории, ЕС и ЕАЭС идут дальше взаимодействия двух групп стран; к концу следующего политического цикла (2024 г.) ставится вопрос о возвращении к идее общеевропейского экономического пространства и единого пространства безопасности, охватывающих территории ЕС и ЕАЭС. Украина становится естественным мостом между двумя объединениями; хотя Киев может по-прежнему сохранять надежды на будущее полноценное членство в Евросоюзе, на протяжении длительного переходного периода Украина эффективно использует свое особое положение в новой европейской (евразийской) архитектуре. Конечно, в 2024 г. до «двуединой Большой Европы» еще очень далеко — решение этой исторической задачи растягивается на несколько десятилетий. Но уже движение в направлении этой цели — пусть медленное, но последовательное — радикально меняет атмосферу в отношениях между Москвой и Брюсселем. Это позволяет, в частности, выступать с совместными крупными инициативами в сфере глобального управления и урегулирования региональных кризисов, в результате чего совокупное международное влияние и глобальный статус России и Евросоюза быстро растут.
Факторы внешней среды
Любые попытки сценарного прогнозирования отношений между Россией и Европейским союзом должны учитывать корректирующее воздействие факторов внешней среды, то есть включать в себя анализ эволюции международной системы в целом и ее различных измерений — экономического, технологического, социального и пр. Ограничимся лишь одним, наиболее существенным внешним фактором для каждой из сторон, способным существенно повлиять на ее стратегические приоритеты и внести значимые коррективы в обозначенные выше сценарии (game changer).
Для Европейского союза таким важнейшим фактором, по всей видимости, окажутся отношения с Соединенными Штатами. Если трансатлантическое партнерство благополучно переживет администрацию Дональда Трампа и сохранит свои устоявшиеся параметры, заложенные еще в середине прошлого века, то движение Евросоюза в направлении «стратегической автономии» и самостоятельной внешнеполитической и военно-политической стратегии будет замедлено. Если же нынешняя риторика Белого дома окажется первым симптомом долгосрочных и необратимых сдвигов в подходах США к международным отношениям в целом и к Европе в частности, то лидеры в Брюсселе будут вынуждены все больше позиционировать Европейский союз в качестве самостоятельного глобального игрока, независимого от Вашингтона. Разумеется, общая эволюция трансатлантических отношений будет оказывать значительное воздействие на отношения Евросоюза с Москвой.
Для России наиболее значимым внешним фактором, насколько можно судить, останется фактор динамики российско-китайских отношений и, в более общем плане, будущее КНР в целом. Продолжит ли Китай свое экономическое восхождение, или мы будем свидетелями замедления экономического роста и снижения уровня социально-экономической стабильности стране? В каком направлении будет меняться политическая система Китая? Достигли ли российско-китайские отношения своего исторического пика, или они будут развиваться в направлении юридически оформленного военно-политического союза? Возможно ли в обозримом будущем создание зоны свободной торговли между Китаем и ЕАЭС? Существует точка зрения, согласно которой динамичный и все боле сильный Китай объективно снижает значение европейского направления для России, поскольку поступательное развитие Китая последовательно лишает Брюссель тех сравнительных экономических, финансовых и технологических преимуществ в отношениях с Москвой, которыми Брюссель пока еще располагает. С другой стороны, продолжающееся усиление Китая неизбежно ведет к увеличению асимметрий в российско-китайских отношениях и, таким образом, способно повысить заинтересованность Кремля во взаимодействии с Евросоюзом.
В более общем плане можно констатировать, что отношения между Россией и Европейским союзом будут сильно зависеть от дальнейшей эволюции международной системы в целом, в особенности — от судьбы либерального мирового порядка. Если мир действительно вступает в исторически протяженный период нестабильности и конфликтов, если в мировой политике станут доминировать национализм, популизм и протекционизм, если международные организации будут терять свое влияние и авторитет, а происходящая на наших глазах эрозия базовых норм международного права сохранится, то эти негативные тенденции будут, несомненно, сказываться и на отношениях между Москвой и Брюсселем. Если же либеральному миропорядку удастся преодолеть нынешний кризис, если международные организации смогут успешно пройти через трудности реформирования и реорганизации, если процессы глобализации выйдут на новый виток своего развития, то в таком мире как у Москвы, так и у Брюсселя будет больше стимулов и возможностей для сотрудничества друг с другом. Конечно, нужно учитывать и возможное воздействие различных непредвиденных факторов — от глобальной экологической катастрофы до нового поколения международного терроризма.
Перечисленные выше сценарии представляют собой весьма упрощенные и схематичные альтернативные варианты развития отношений между Россией и Европейским союзом на протяжении 2018–2024 гг. Реальность неизбежно окажется более сложной, противоречивой, сочетающей в различных пропорциях элементы нескольких сценариев. Надо также принимать во внимание очень значительную инерцию уже принятых решений и уже сложившихся тенденций. Тем не менее, есть основания полагать, что целый ряд принципиальных решений, фиксирующих главное содержание нового цикла, будут приняты сторонами на ранней стадии этого цикла — уже в 2018–2019 гг.
РСМД. 18.01.2018
