В поисках modus vivendi: как Россия и ЕС продвигаются к «общему соседству»
Андрей Девятков, старший эксперт направления «Внешняя политика и безопасность» Центра стратегических разработок
ЕС и Россия осознали, что ни одна из сторон не сможет полностью реализовать свои ожидания, которые были у них, когда они поставили страны общего соседства перед жестким геополитическим выбором. И хотя сейчас стороны по-прежнему не готовы к радикальным шагам для выхода из конфронтации, они постепенно начинают ощущать все издержки и риски, связанные с сохранением противостояния в регионе общего соседства.
Без малого через 14 лет после большого восточного расширения Евросоюза в 2004 году концепция «общего соседства» России и ЕС так и остается красивым политическим лозунгом. В 2013 году, после вильнюсского саммита Восточного партнерства судьба пограничных стран, в первую очередь Украины, Молдавии и Армении, стала предметом открытой конфронтации Москвы и Брюсселя.
Кажется, что эта ситуация остается неизменной до сих пор: Евросоюз продолжает настаивать, что его отношения с восточными соседями не касаются России, а Россия до сих пор применяет торгово-экономические ограничения против Украины и Молдавии в ответ на их сближение с ЕС и ожидает от Брюсселя полноценного признания Евразийского экономического союза.
Однако при более внимательном рассмотрении можно заметить, что в последние месяцы и у Москвы, и у Брюсселя наметились определенные подвижки в подходе к проблематике «общего соседства», которые дают надежду на возможное улучшение в будущем.
Другое видение?
Так, в этом году Евросоюз в преддверии ноябрьского саммита Восточного партнерства в Брюсселе попытался активизировать отношения с Арменией и Белоруссией, учитывая и де-факто признавая их членство в ЕАЭС. Белорусского президента Александра Лукашенко даже впервые пригласили на саммит, где представители ЕС, скорее всего, предложили бы Минску дополнительные опции для сотрудничества в условиях, когда Белоруссия явно не соответствует экономическим и политическим представлениям, доминирующим в Евросоюзе.
Эта инициатива ЕС в отношении Минска является продолжением политики, первые контуры которой были заданы еще в начале 2016 года, когда с Белоруссии, ранее считавшейся «последней диктатурой Европы», сняли большую часть санкций. Своей основной задачей на белорусском направлении Брюссель теперь видит не столько демократизацию страны, сколько предотвращение там социально-экономической и тем более политической дестабилизации.
Что касается Армении, то Брюссель и Ереван смогли выработать новое соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве, которое, с одной стороны, не предполагает создания зоны свободной торговли и не делает Армению ассоциированным партнером ЕС, но с другой – дает сторонам много возможностей для взаимодействия по приоритетным направлениям, таким как реформа госсектора и рынка электроэнергетики, сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией, а также в образовательной сфере.
Тут показательны слова бывшего канцлера Австрии Кристиана Керна, который в связи с подписанием этого документа заявил: «Я думаю, мы сделали выводы после событий на Украине». Кроме того, соглашение Армении и ЕС даже в резолюции Европарламента по Восточному партнерству было отмечено как положительный пример одновременного участия страны и в Евразийском экономическом союзе, и в Восточном партнерстве. Всего год назад такую формулировку было сложно себе представить в европейских документах.
В свою очередь, в России в целом спокойно отнеслись к подписанию соглашения между Арменией и ЕС. Министр по интеграции и макроэкономике Евразийской экономической комиссии Татьяна Валовая не только заявила, что между обязательствами Армении в ЕАЭС и подписанием ею рамочного договора с ЕС нет каких-либо противоречий, но даже приветствовала заключение такого соглашения.
Нельзя не увидеть сдвиги и в российской политике по отношению к другим проблемным вопросам, касающимся стран «общего соседства». На украинском направлении Москва выступила с проектом резолюции по размещению миротворцев ООН в Донбассе, в целом согласившись с тем, что эти миротворцы могут быть введены везде, где действует наблюдательная миссия ОБСЕ. Позднее появилась инициатива активизировать обмен военнопленными, которую министры иностранных дел России и Украины смогли обсудить на отдельной встрече, первой за последние несколько лет.
В других постсоветских конфликтах также развивается сотрудничество между Россией и ЕС. Особенно хорошо это видно на примере приднестровского конфликта. Именно с подачи ОБСЕ, России, ЕС и США Кишинев и Тирасполь смогли в ноябре согласовать пакет решений, снимающих ряд проблемных вопросов практического характера между двумя берегами Днестра. Причем Москва выступала одним из главных инициаторов этих переговоров, настаивая в том числе на выработке механизма внедрения принимаемых решений во внутреннее законодательство конфликтующих сторон.
Кроме того, Москва не стала чрезмерно политизировать вопросы, связанные с размещением молдавско-украинских таможенных постов на приднестровском участке границы, а также с постепенным де-факто вхождением Приднестровья в зону свободной торговли между Молдавией и Евросоюзом.
Усталость от конфронтации
С чем связаны все эти хоть и робкие, но положительные тенденции? По всей видимости, и Россия, и Европейский союз по-прежнему не готовы к радикальным шагам для выхода из нынешней конфронтации, но постепенно начинают ощущать все издержки и риски, связанные с сохранением противостояния в регионе общего соседства.
Во-первых, и для России, и для Евросоюза крайне опасен сценарий, когда новое военное обострение на Украине может не только усилить санкционное давление на Москву (чреватое угрозами для энергетической безопасности самого ЕС), но и привести к прямому вмешательству России в конфликт в Донбассе. Если же США в такой ситуации начнут поставки летального оружия Киеву, последствия могут быть непредсказуемыми.
Во-вторых, и в Евросоюзе, и в России, видимо, осознали, что ни одна из сторон не сможет полностью реализовать свои ожидания, которые были у них, когда они поставили страны общего соседства перед жестким геополитическим выбором. Москва не может не видеть, что Украина, Молдавия и Грузия, несмотря на отсутствие перспектив вступить в ЕС и дискредитацию их национальными политиками европейской идеи, вряд ли откажутся в обозримой перспективе от сближения с Евросоюзом и согласятся на те формулы урегулирования конфликтов, которые Россия считает желательными. При этом сохранение статус-кво в этих конфликтах будет означать для Москвы лишь рост финансовых издержек.
С другой стороны, для Евросоюза становится очевидным, что ключевые страны программы Восточного партнерства – Молдавия, Украина и Грузия – не смогут реализовать все намеченные реформы, которые сблизили бы их с ЕС и стали бы серьезной имиджевой потерей для Москвы. Причем этот провал реформ связан не столько с отсутствием перспективы вступить в ЕС, сколько с доминированием олигархических интересов и институциональной незрелостью этих стран. Знаковым событием в этом контексте стал отказ Брюсселя предоставить Украине третий транш макрофинансовой помощи на 600 млн евро.
Кроме того, в ЕС не могут не понимать, что в среднесрочной перспективе европейский рынок не способен заместить российский по всем традиционным для Украины и Молдавии статьям экспорта. Это неизбежно создаст проблемы в экономике, решение которых потребует постоянной финансовой поддержки со стороны Брюсселя. А у Евросоюза вряд ли есть желание бесконечно долго сохранять такую финансовую зависимость.
Наконец, в-третьих, сохранение конфронтации между странами соседства и ЕС, с одной стороны, и Россией – с другой, неизбежно приведет к упущенной экономической выгоде. Так, реализация проекта транспортного коридора «Север – Юг» через Армению, что связало бы Россию не только с Ереваном, но и с Тегераном, стопорится во многом из-за нерешенности вопроса о восстановлении железнодорожного транзита через территорию Абхазии и Южной Осетии. Россия и Грузия за последний год провели несколько раундов переговоров по этому вопросу, но пока так и не договорились. При этом Москва и Тбилиси в январе 2017 года смогли решить другой существенный и крайне политизированный в Грузии вопрос – о переводе на коммерческую основу расчетов за транзит российского газа в Армению через Грузию.
Все эти факторы подталкивают Москву и Брюссель к тому, чтобы постепенно осознать необходимость договариваться. Неслучайно между Евразийской экономической комиссией и Европейской комиссией начались технические консультации, хотя пока они касаются в основном вопросов работы европейского бизнеса в странах ЕАЭС. Министр ЕЭК Татьяна Валовая и комиссар ЕС по вопросам расширения и политики соседства Йоханнес Хан недавно даже выступили на одном мероприятии в Вене (хотя и не пытались продемонстрировать какое-либо единство в подходах), что раньше трудно было представить. Участились и контакты на уровне экспертных сообществ.
Трудности начала
Тем не менее пока не приходится говорить о том, что в отношениях России и ЕС накопилось достаточно позитива для начала полноценного диалога, особенно о регионе общего соседства. Внутри Евросоюза нет консенсуса по поводу отношений с Россией, и вряд ли даже такой прагматичный политик, как Жан-Клод Юнкер, пытавшийся в 2015 году запустить диалог, сможет с этим что-то сделать.
Препятствуют диалогу и правящие элиты в ключевых государствах Восточного партнерства, так как геополитическая повестка во многом служит основой их внутренней легитимности. Да и в самой России не выработано какое-либо понимание, как можно нормализовать отношения с Евросоюзом, против которого продолжает действовать логика позиционной войны.
Поэтому «большие сделки» сейчас вряд ли возможны. Не стоит в обозримой перспективе ожидать и каких-либо глобальных соглашений между ЕС и ЕАЭС или совмещения двух зон свободной торговли (ЕС и СНГ). Россия не отменит введенный в отношении Молдавии и Украины режим наибольшего благоприятствования, а также вряд ли откажется от дополнительных ограничений на их товары: в украинском случае из-за того, что Киев присоединился к санкциям ЕС против Москвы, а в молдавском – из-за ухудшающихся двусторонних отношений.
Речь сегодня идет скорее о том, чтобы создать механизмы, препятствующие дальнейшей деградации отношений между Россией и ЕС в зоне общего соседства, и решить некоторые вопросы, представляющие интерес для всех сторон.
В экономической сфере ключевым проектом сотрудничества могло бы стать обеспечение транзита российского газа через территорию Украины после 2018 года. Россия вряд ли сможет полностью отказаться от украинского маршрута, а для Киева транзит важен для пополнения госбюджета.
Евросоюз также заинтересован в сохранении транзита, поэтому при поддержке Еврокомиссии ряд компаний уже предложили Киеву в соответствии с нормами Третьего энергопакета создать независимого оператора, который при их инвестиционных вложениях на долгосрочной основе закупал бы газ у «Газпрома» не на западной, а на восточной границе Украины. Пока все вовлеченные стороны не ведут открытых переговоров, предпочитая находить решение только в случае кризисных ситуаций. Так как контракт «Газпрома» и «Нафтогаза» скоро заканчивается, такая кризисная ситуация, очевидно, возникнет и потребует взвешенных решений.
В сфере безопасности ключевой темой не может не стать украинское урегулирование. И в России, и на Западе вряд ли кто-то ожидает полной реализации Минских соглашений, но есть большой запрос на стабилизацию военно-политической ситуации. В Евросоюзе с большим вниманием отнеслись к предложению Москвы по размещению миротворцев в зоне конфликта, возражения были высказаны открыто скорее со стороны Украины и США.
В дальнейшем переговоры между США и Россией будут продолжены, но ЕС мог бы сформулировать свою общую позицию и открыто представить ее Вашингтону и Киеву. Что касается Москвы, то она могла бы согласиться на некую формулу присутствия миротворцев за пределами линии разграничения, например в виде мобильных групп. Конечно, размещение миротворцев не решило, а только заморозило бы конфликт в Донбассе, но по крайней мере сделало бы его более предсказуемым.
Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания)
Московский Центр Карнеги. 19.12.2017
