Международные отношения 2018 в десяти главах
Российский совет по международным делам представил дайджест внешнеполитических прогнозов на 2018 г., подготовленных экспертами РСМД.
ГЛАВА №7. Ближнее зарубежье
Украина: итоги года — взгляд в будущее
Александр Гущин, к.и.н., доцент кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ, эксперт РСМД
События 2017 г. красноречиво свидетельствуют о заблуждении тех, кто считал украинскую проблему второстепенной для администрации Дональда Трампа. Последние заявления из Вашингтона наглядно демонстрируют намерения Соединенных Штатов поддерживать конфликт в Украине в замороженном состоянии и осуществлять размещение миротворческих сил на Юго-Востоке по сценарию, выгодному Киеву и его западным партнерам, — не только в самих непризнанных республиках, но и на границе с Россией. Такой вывод можно сделать, взяв также во внимание бюджет Соединенных Штатов, из которого на помощь Украине Вашингтон планирует выделить 350 млн долл. (сюда входит не только финансовая составляющая, но также поставки вооружения и военных кадров).
Текущая ситуация показывает, что Украина останется в фокусе внимания администрации США и в 2018 г.
Однако единого подхода в США по украинскому вопросу нет. В Вашингтоне существуют несколько «центров силы», каждый из которых оказывает поддержку различным политическим игрокам, будь то Петр Порошенко или Михаил Саакашвили. Нынешние киевские власти своими порой необоснованными действиями только подтверждают неуверенность в собственных силах. Поэтому не исключено, что текущая политическая расстановка поменяется с проведением очередных выборов в 2019 г. или даже раньше, в результате досрочных выборов в 2018 г.
Трудности на пути сближения Украины с ЕС
Введение в 2017 г. безвизового режима между Украиной и ЕС носит ограниченный характер и никак не может быть расценено как значимый шаг на пути к евроинтеграции. Данная инициатива была реализована в рамках Восточного партнерства. Результат участия Молдовы в этом соглашении ярко демонстрирует отсутствие в нем практического потенциала по развитию более тесных экономических связей между страной и Евросоюзом. Сближение Украины с ЕС носит скорее гуманитарно-ментальный характер, но даже в этой сфере должны пройти десятилетия, прежде чем страну можно будет причислить к коллективному Западу. Тем не менее либерализацию визового режима с ЕС можно расценивать как важный психологический и символический шаг нынешнего киевского руководства — исполнение обещаний, данных еще во времена Евромайдана.
На 2018 год переносится решение политических разногласий Украины с отдельными европейскими странами по вопросам исторической памяти. В частности, между Украиной и Польшей развивается конфликт национализмов. Украинские власти пытаются создать пантеон национальных героев, которые не только в России, но и в Польше вызывают отрицательную реакцию. У власти в Варшаве находится правое консервативное правительство, которое не раз становилось предметом критики Дональда Туска и Гражданской платформы за свой национализм. Однако все исторические споры имеют также современное преломление, и Украина в данном противостоянии занимает более слабые позиции, чем Польша. Ни Литва, ни другие проукраински настроенные европейские страны не смогут заменить Варшаву как главного лоббиста интересов Украины в Европе.
Украине необходимо не только тактическое краткосрочное, но и стратегическое долгосрочное видение своих внешнеполитических целей.
Конфликт Украины с Польшей, а также ее разногласия с Венгрией и Румынией по поводу недавно принятого Закона об образовании лишь демонстрируют непродуманность внешнеполитического курса Киева. Реакция европейских лидеров на выступление П.Порошенко в ПАСЕ продемонстрировала, что действия Киева в ЕС оцениваются уже не так, как раньше.
Евроазиатский экономический курс Киева
Создается впечатление, что внешняя политика Украины противоречит ее экономическим интересам. К примеру, она продолжает ухудшать отношения с Беларусью, для которой является вторым торговым партнером после России. В этой связи многие украинские деятели стали постепенно признавать необходимость проведения проукраинской, а не провосточной или прозападной политики. Украине необходимо отстаивать собственные интересы, ощущать себя субъектом внешней политики, а не инструментом сдерживания России, на счет которой можно списывать собственные геополитические просчеты или экономические провалы.
В последнее время стало заметно внимание, которое Украина уделяет таким векторам экономической интеграции, как азиатский, африканский и в особенности евразийский. Украина пытается поддерживать это направление, что продемонстрировали визиты П.Порошенко в страны постсоветского пространства, в ходе которых обсуждались не только политические, но и экономические вопросы.
Однако следует признать, что без России евроазиатский экономический курс Киева будет труднореализуем.
Характерным примером может стать открытие железнодорожной линии «Журавка — Миллерово», позволяющей вести транзит грузов по южному направлению в обход Украины. В ответ на это министр инфраструктуры Владимир Омелян заявил, что никакими последствиями, в том числе и экономическими, это событие для Киева не грозит, а некоторые представители политической элиты и вовсе предложили прервать железнодорожное сообщение с Россией. В этом просматривается стремление Украины дать субъектно-симметричный ответ на действия России, доказать, что обе страны находятся в равных условиях. Однако каждый такой «уход» России ведет к экономическому отставанию Украины, ее фактической «аграризации». Вкупе с отсутствием реформ и процветающей коррупцией, а также с внутренними дестабилизирующими факторами это вряд ли будет способствовать укреплению сотрудничества Украины с евроазиатскими странами и развитию ее потенциальных возможностей для участия в евроазиатских логистических проектах.
Закавказье и Приднестровье
Сергей Маркедонов, к.и.н., доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики РГГУ, эксперт РСМД
Год выборов в закавказских республиках
Прорыва в переговорах по карабахскому урегулированию ожидать не стоит.
2018 год станет годом президентских выборов для республик Закавказья: их проведение планируется в Грузии, Азербайджане и Армении, и в каждой из трех стран приуроченные к этому кампании пройдут по-разному. В Армении и Грузии близится к завершению процесс конституционной реформы, предполагающей серьезное перераспределение полномочий и сокращение президентских прерогатив. Но если в Грузии этот процесс стартовал еще в 2010 г., то в Армении реформа началась только два года назад. Для Армении главная интрига — выстраивание системы политической власти в новых условиях. Под вопросом остается переход действующего президента Сержа Саргсяна на пост премьер-министра страны, главы правящей партии (Республиканской) или же его формальный уход с политической сцены, с сохранением влияния на происходящие процессы де-факто, как это произошло с Бидзиной Иванишвили в Грузии. По результатам проведенной реформы у премьер-министра в Армении появится гораздо больше полномочий, в том числе и в сфере конфликтного урегулирования. Однако в связи с проведением выборов и завершением реформы не следует ожидать особой динамики в переговорах по Нагорному Карабаху, так как в момент перестройки властной системы любое решение или заявление, содержащее даже намек на компромисс или уступку, будет подвергаться особо пристальному вниманию общественности.
В 2018 г. в Грузии президента будут избирать прямым всеобщим голосованием в последний раз.
В Грузии в 2018 г. также закончится конституционная реформа, которая подразумевает выстраивание политического ландшафта под правящую партию «Грузинская мечта». Происходит не только еще большее сжимание президентских полномочий, но и создание преференций для «партии власти» посредством процедур избрания парламента. В связи с ориентацией страны на евроатлантический вектор Грузии важно показать, что в проведении данных преобразований она учитывает соображения Венецианской комиссии и своих европейских партнеров. Отсюда и инициатива по дополнительному раунду конституционных поправок. Однако укрепление позиций «Грузинской мечты» — уже состоявшийся факт.
В грузино-абхазском и грузино-осетинском конфликтах в 2018 г. не следует ожидать серьезных изменений
Оба конфликта заморожены, но не в полной мере. Россия реализовала все цели, которые она ставила на этом направлении. Грузия не обладает возможностями силового давления на Абхазию и Южную Осетию, и ей остается идти исключительно дипломатическим путем. Однако не стоит забывать и о военно-техническом сотрудничестве Грузии с США, которому не препятствует то, что Грузия не состоит в НАТО. У Соединенных Штатов накоплен богатый опыт взаимодействия в этой сфере со странами, которые членам Альянса не являлись, — Израилем, Японией, Южной Кореей. Грузия — возможный кандидат на эту роль. Это сотрудничество будет определяться не только закавказской динамикой, но и фоновыми факторами — ситуацией на Ближнем Востоке и Донбассе, которые также будут оказывать влияние на отношения стран в треугольнике Грузия – США – Россия и не всегда в пользу последней.
В Азербайджане, в отличие от двух других республик, подобных интриг не ожидается: Ильхам Алиев с высокой вероятностью одержит очередную победу, что позволит ему остаться на посту президента. Однако накануне выборов время от времени обсуждается тема передачи власти его супруге, занимающей сейчас пост первого вице-президента. Но такой исход событий не выглядит реалистичным. Сейчас И. Алиев находится в неплохой политической форме, тем более что в Конституцию страны специально были приняты поправки, согласно которым президент может пребывать на своем посту более чем два срока подряд. Тем не менее предвыборная кампания в стране проводиться будет, и в связи с этим не представляется возможным ожидать то, что азербайджанская сторона пойдет на уступки по Нагорному Карабаху.
Не следует забывать, что Азербайджан, в отличие от Армении, не заинтересован в сохранении нынешнего статус-кво, а «четырехдневная война» апреля 2016 г. пусть и не достигла всех целей Баку, но продемонстрировала определенный потенциал азербайджанских вооруженных сил. В связи с этим определенное «прощупывание» границ дозволенного вероятно. Скорее всего, оно не разовьется в активные военные действия — выборы в состоянии войны для Азербайджана представляются неудачной идеей, особенно в связи с явной проблематичностью блицкрига. Тем не менее опасность «разморозки» карабахского конфликта, безусловно, сохраняется. И в этой связи важно, что страны-посредники, в частности США, Франция и Россия, в данном вопросе едины, несмотря на расхождение по широкому кругу проблем. Важный фактор, сдерживающий стороны от эскалации конфликта, — улучшение отношений Москвы и Анкары, хотя российская сторона и воздерживается от обсуждения с турецкими коллегами перспектив разрешения конфликта в Нагорном Карабахе.
Приднестровье: внутренняя политика как продолжение внешнеполитического курса
В Приднестровском урегулировании к концу 2017 г. просматривается определенный позитив. К министериалу ОБСЕ в Вене в декабре сторонам удалось договориться по ряду гуманитарных вопросов, в числе которых — преподавание на латинской графике в школах на территории Приднестровья, восстановление моста между двумя берегами Днестра, нострификация дипломов о высшем образовании Приднестровского университета на территории Молдовы. Однако по таким острым политическим вопросам, как нахождение оперативной группы российских войск (ОГРВ), а также миротворцев на территории республики, дальнейшем статусе самого Приднестровья, компромисс все еще не достигнут. Под занавес 2017 г. в СМИ попала новая инициатива молдавского правительства — «Видение процесса урегулирования приднестровского конфликта и реинтеграции Республики Молдова». Этот документ, состоящий из 12 разделов, подразумевает наделение республики еще меньшей автономией, чем у автономного образования Гагаузия в составе молдавского государства. Все эти вопросы, по сути, переходят как «невыполненное домашнее задание» на 2018 год.
Проблема приднестровского урегулирования обостряется тем, что в 2018 г. в Молдове будут проходить парламентские выборы.
Победа в парламентских выборах для участников станет главным призом четырехлетия. В.Плахотнюк, молдавский олигарх, патрон проевропейских политических сил, активно продвигает идею вывода российских войск, «деоккупации» Приднестровья. Игорь Додон, будучи президентом, не обладает особыми полномочиям, но его Партия социалистов станет важным участником выборов. Она, в свою очередь, отстаивает позицию сближения страны с Россией. Внутренняя политика как продолжение внешней и наоборот — такая диалектика будет активно развиваться в 2018 г. Нельзя исключать вероятность непродуманных заявлений и популистских лозунгов на внешнеполитическом направлении, которые будут определяться конъюнктурой внутренней борьбы в стране. Не стоит также забывать, что Приднестровье тесно связано со сложной динамикой российско-украинских отношений. При этом Россия, в отличие от Украины, имеющей почти 400-километровую границу с Приднестровьем, с непризнанной республикой не граничит. Кроме того, сохраняется риск, что развитие конфликта на Донбассе может хоть и не прямо, но косвенно повлиять на ситуацию вокруг Приднестровья.
Вызовы для торгово-экономического сотрудничества
Елена Кузьмина, к.полит.н., зав. сектором Центра постсоветских исследований НИ ИМЭМО РАН им.Е.М.Примакова, эксперт РСМД
Российская экономика будет постепенно восстанавливаться, однако значимый экономический рост маловероятен. Это не позволит России начать широкомасштабные проекты с участием постсоветских государств, за исключением развития ЕАЭС. Важным вопросом для России в 2018 г. останется расширение торгово-экономических связей со странами постсоветского пространства и продвижение своей промышленной продукции на их рынки, в том числе с помощью национальных институтов продвижения экспорта. Другим направлением экономического сотрудничества может стать создание совместных производств. Наибольшие перспективы для этого, помимо государств – членов ЕАЭС, имеют Узбекистан, Туркменистан и, возможно, Азербайджан.
Возможно еще большее сокращение экономических связей Москвы с Киевом из-за сжимания украинской промышленности и перехода экономики страны от статуса промышленно-аграрной на позицию аграрно-промышленной
Свою лепту в осложнение отношений между Россией и Украиной будут вносить и основные политические вопросы — невыполнение Киевом Минских соглашений, европейская и украинская санкционная политика в отношении России и ее ответные ограничения.
Перспективным в 2018 г. представляется укрепление сотрудничества России с постсоветскими странами в сфере образования и науки. Здесь необходимо работать над увеличением квот и созданием других оптимальных условий для обучения иностранцев в российских вузах. С некоторыми странами (например, Беларусью) необходимо обсуждать приведение к единым или согласованным стандартам выдаваемых по окончании школ документов для возможности поступления в российские вузы. В сфере науки возможна разработка общих программ сотрудничества, в первую очередь в естественных науках.
В странах Центральной Азии вероятно некоторое перераспределение взаимоотношений за счет постепенного, но последовательного укрепления позиций Узбекистана в регионе. Это связано как с накопленным экономическим потенциалом страны, так и с новой внутренней и внешней политикой, проводимой президентом Ш.Мирзиеевым. Москва заинтересована в развитии стабильных и дружественных отношений со всеми странами Центральной Азии и будет содействовать равновесию в регионе.
Перспективы ЕАЭС
Экономическое взаимодействие государств в рамках ЕАЭС имело в последние годы как негативные, так и позитивные тренды. Несмотря на минимальную динамику развития экономик самих стран и небольшую долю взаимной торговли в 2015–2017 гг., надо констатировать, что страны постоянно работают над поиском эффективных инструментов сотрудничества и продолжают формировать намеченные совместные интеграционные структуры, законодательную базу объединения и форматы взаимодействия в промышленности, АПК, транспорте и других наиболее важных для стран сферах экономики. В 2018 г. эта работа будет продолжена.
В 2018 г. Евразийский союз будет работать по нескольким направлениям:
— создание общего электроэнергетического рынка, которое предполагается завершить к 2019 г., будет продолжена работа по созданию и других общих энергетических рынков Союза;
— ведение работы над полной фито- и ветеринарной сертификацией товаров для дальнейшего формирования общих рынков сельхозпродукции;
— преодоление противоречий реальной торговой политики государств и функционирования единой таможенной территории, связанные с нетарифными ограничениями, четким выполнением правил происхождения товаров, сокращением доли экспортных пошлин, определяемых странами самостоятельно;
— последовательное развитие транспортной инфраструктуры на пространстве ЕАЭС в координации с китайскими проектами в рамках «Экономического пояса Шелкового пути». Важным аспектом создания единого транспортного пространства ЕАЭС станет согласование транзитных тарифов и улучшение качества транспортно-грузовой логистики;
— завершение работы над Пенсионным кодексом ЕАЭС.
Евразийский союз занимается не только своим внутренним развитием. Важная часть его деятельности — формирование законодательной основы для внешних связей ЕАЭС.
Возможно, будут завершены переговоры и подписаны договоры о зоне свободной торговли с рядом стран, например, с Южной Кореей и Ираном.
Предполагается также, что будет подписан Договор о торгово-экономическом сотрудничестве с Китаем.
Украина, Кавказ, ЕАЭС, Приднестровье
Андрей Девятков, к.и.н., старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН, доцент кафедры региональных проблем мировой политики МГУ им.М.В.Ломоносова, эксперт РСМД
Украина: риск военно-политической дестабилизации сохранится
В 2018 г. ключевые вызовы перед российской внешней политикой будут сохраняться на украинском направлении. В Украине приближается предвыборный период, а также отмечается новый всплеск внутриполитической нестабильности. Эти факторы вряд ли будут располагать Киев к каким-либо компромиссным решениям — как по Донбассу, так и в целом в контексте российско-украинских отношений. Поэтому возможен прогресс по такому вопросу, как обмен пленными между воюющими сторонами, который украинские власти могут представить внутренней аудитории как достижение. Однако относительно ввода миротворцев ООН в зону конфликта компромисс маловероятен, так как Украина будет продолжать настаивать на том, что миротворцы должны присутствовать на всей неподконтрольной Киеву территории и в особенности на российско-украинской границе.
Добиться политического урегулирования и установления взаимоприемлемого статус-кво не удастся.
Риск военно-политической дестабилизации в Украине сохранится. Серьезная же дестабилизация ситуации в Украине грозит тем, что Москва будет поставлена перед необходимостью прямого вмешательства в конфликт. А это, в свою очередь, может привести не только к увеличению санкционного давления, но и началу поставок летального оружия Киеву со стороны США и росту военно-политической напряженности во всем регионе. Тем не менее определенное сдерживающее влияние будет оказывать непопулярность внутри страны нынешних украинских властей. Кроме того, сдерживающим фактором станут испортившиеся отношения Киева с ЕС (из-за нерешенности проблем с коррупцией и слабого прогресса в имплементации соглашения об ассоциации), а также рядом соседних стран — Венгрией, Румынией и Польшей (по причине споров вокруг украинского закона об образовании и вокруг трактовки общей истории). Ограничивать конфликтность также будет негласное взаимопонимание между Россией и Западом относительно необходимости сохранять общую стабильность в зоне постсоветских конфликтов, в особенности на Донбассе. В результате украинские власти, скорее всего, будут продолжать лавировать между «партией войны» и более умеренными настроениями внутри страны.
Приднестровье: разрядка политической напряженности
Взаимопонимание между Россией и Западом относительно постсоветских конфликтов поможет поддерживать стабильность вокруг Нагорного Карабаха и Приднестровья.
Постоянным раздражителем для Москвы в 2018 г. будет выступать молдавское направление. Связано это в первую очередь с предстоящими парламентскими выборами в Кишиневе, которые должны пройти осенью 2018 г. Для правящей Демократической партии Молдовы антироссийская карта — один из ключевых инструментов аккумулирования поддержки внутри страны и за ее пределами. Действия молдавских властей носят в основном символический характер, однако открытие уголовного дела против лидера Демократической партии В. Плахотнюка в России свидетельствует о том, что эти действия достигли определенной критической массы.
В приднестровском вопросе за счет достигнутых договоренностей по продвижению мер доверия между двумя берегами Днестра в формате «5+2», скорее всего, удастся достичь общей разрядки политической напряженности.
Кавказ и Каспий: в ожидании прорывных решений
2018 год может обернуться рядом значимых решений, которые помогут сохранению стабильности на Южном Кавказе и в прикаспийском регионе.
Россия и Грузия активно ведут переговоры о восстановлении железнодорожного сообщения через Абхазию и Южную Осетию, которое может принести серьезные экономические выгоды не только конфликтующим сторонам, но также России и Армении, заинтересованным в развитии проекта Южного коридора. В январе 2017 г. Москва и Тбилиси уже достигли одной прорывной договоренности — о переводе на коммерческую основу транзита российского газа в Армению через территорию Грузии. Между странами отмечается активный рост товарооборота. Все эти факторы наряду с очередными электоральными победами «Грузинской мечты» способны содействовать успеху переговоров по железнодорожному сообщению. Вероятно, что Россия в этой связи может пойти на дальнейшие шаги по либерализации или даже полной отмене визового режима с Грузией.
Близок к разрешению и застарелый спор вокруг правового статуса Каспия. Прикаспийские государства, как ожидается, перейдут на очередном саммите к подписанию соответствующей конвенции. Не последнюю роль в этом процессе играет позиция Ирана, который сегодня заинтересован в активном включении в международную торговлю, в том числе со странами ЕАЭС, и развитии региональных транспортных коридоров. Россия же активно идет навстречу Тегерану в этих вопросах.
ЕАЭС: умеренные успехи
В 2018 г. Россия будет осуществлять председательство в Евразийском экономическом союзе. С одной стороны, в евразийском интеграционном процессе за последние месяцы удалось добиться решения текущих межгосударственных споров, которые угрожали подорвать интеграционный проект в целом. Речь идет в первую очередь о противоречиях между Россией и Беларусью, а также между Казахстаном и Кыргызстаном. Отсутствие серьезных конфликтов между государствами-членами обеспечит вступление в силу ключевого на нынешнем этапе документа — Таможенного кодекса ЕАЭС. С другой стороны, ждать каких-либо прорывов в интеграционных процессах вряд ли стоит. Объяснить доминирующий интеграционный пессимизм можно тем, что в ключевой экономике Союза — российской — пока не достигнут устойчивый рост, который позволял бы увеличивать экономическую привлекательность российского рынка для внешних партнеров.
Страны ЕАЭС вряд ли смогут добиться прогресса в таких ключевых вопросах, как согласование единой транспортной стратегии и либерализация рынков услуг.
На внешнем контуре успехи будут также небольшими: почти согласованное торгово-экономические соглашение с Китаем будет иметь не столько экономическое, сколько политическое значение. В 2018 г., вероятно, произойдет подписание соглашений о зоне свободной торговле ЕАЭС с Ираном и Сингапуром. Однако с Ираном соглашение будет носить временный характер и затрагивать лишь ряд товарных позиций. В этом контексте стало бы прорывом, если бы ЕАЭС смог создать такую зону свободной торговли с Сингапуром, которая предполагала бы амбициозный вариант взаимной либерализации в сфере товаров, инвестиций и услуг. В любом случае это было бы соглашением о создании ЗСТ со вторым (после Вьетнама) государством — членом АСЕАН.
РСМД. 29.12.2017
