Евросоюз как game changer правил энергетической игры
Николай Кавешников
Кандидат политических наук, доцент, заведующий кафедрой интеграционных процессов МГИМО МИД России, ведущий научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
Европейские страны традиционно являются крупнейшим потребителем экспортируемых Россией энергоресурсов. Хотя в новостной повестке доминируют вопросы, связанные с поставками газа, не стоит забывать, что из России в ЕС поступают большие объемы нефти и угля, а также идет экспорт электроэнергии и топлива для АЭС. Ни политические кризис, ни санкции пока не оказали сколь-либо ощутимого влияния на объемы российского энергетического экспорта. Адаптация российского ТЭК к падению цен на энергоносители прошла за счет снижения курса рубля и сокращения инвестиций; в среднесрочной перспективе эта стратегия оказалась весьма эффективной. Поворот на Восток ускорил реализацию ряда проектов поставок российских энергоносителей в АТР, однако в обозримой перспективе страны ЕС останутся основным экспортным рынком для отечественного ТЭК.
В этой связи тенденции развития европейского энергетического рынка имеют большое значение для перспективного планирования деятельности российских компаний. Важнейшие из этих тенденций — рост энергоэффективности, развитие возобновляемой энергетики и либерализация газового рынка.
Принципиально новая характеристика ТЭК Евросоюза состоит в том, что технический прогресс и последовательная политика стимулирования энергосбережения позволили перейти к экономическому росту при практически стабильном энергопотреблении. Фактически разорвана взаимосвязь между развитием экономики и ростом энергопотребления. В среднем за период 1995–2006 г. на 1% роста ВВП требовались 0,4% роста энергопотребления. После экономического кризиса (в среднем за 2010–2015 гг.) рост ВВП на 1% происходил при сокращении потребления энергии на 0,4%. В результате этого кардинального изменения Евросоюз «вернулся на 20 лет в прошлое»: он потребляет энергоресурсов меньше, чем в 1995 году (хотя ВВП в сопоставимых ценах вырос почти в полтора раза). При этом потребление газа находится на уровне 2000 г., а потребление нефти стагнирует на уровне конца 1990-х гг.
Происходят значительные изменения в структуре энергобаланса. Очень быстрыми темпами развивается возобновляемая энергетика. Сейчас доля ВИЭ в потреблении энергии в ЕС составляет чуть более около 17%. Активная политика сокращения выбросов парниковых газов оказывает давление на угольную энергетику. В целом в ЕС спрос на импортируемые углеводороды стагнирует или растет существенно меньшими темпами, чем ожидалось. Наряду с появлением новых поставщиков это создало на энергетическом рынке ЕС существенное превышение предложения над спросом, причем уже ясно, что рынок останется несбалансированным как минимум до первой половины 2020-х гг.
На таком рынке правила диктует потребитель. Разбалансировка спроса и предложения, развития новой импортной инфраструктуры и объединение национальных трубопроводных систем за счет строительства многочисленных интерконнекторов позволяют Евросоюзу все в большей степени диверсифицировать поставки и в целом успешно навязывать странам-поставщикам новые правила ведения бизнеса.
Это особенно заметно в газовой отрасли, где многолетняя политика либерализации рынка в последнее десятилетие поставила под сомнение эффективность традиционных деловых практик «Газпрома». Несмотря на активное сопротивление Москвы, в конечном итоге «Газпром» был вынужден адаптироваться к правилам Третьего энергопакета ЕС. Аналогичный эффект имело и антимонопольное расследование Еврокомиссии против «Газпрома»: в 2017 г. компания, стремясь избежать штрафных санкций, представила на рассмотрение Еврокомиссии так называемые добровольные ограничения, обязавшись существенно изменить практику ведения бизнеса в Восточной Европе. Политический запрос на продолжение либерализации энергорынков велик, а потому реформы будут продолжены — «принуждение к конкуренции остается ключевым для функционирования открытых и конкурентных рынков»[1].
Даже в новых условиях стагнирующего рынка ЕС российские газ и нефть по уровню издержек являются вполне конкурентными. Однако кризис политических отношений вынудил страны ЕС с еще большим вниманием оценить риски энергобезопасности. В этой связи характерна высказанная в июле 2014 г. позиция Жан-Клод Юнкера: «Текущие геополитические события [украинский кризис] убедительно напомнили нам, что Европа слишком сильно зависит от импорта топлива и газа <…>, если цена энергии с Востока станет слишком дорогой с коммерческой или политической точки зрения, Европа должна быть способна безболезненно переключиться на другие каналы поставки»[2].
Последние годы все действия ЕС в области диверсификации поставок и обеспечения энергетической безопасности показывают, что ЕС трактует надежность поставок как минимизацию зависимости от России.
В 2016 г. Генеральный Директорат по энергетике Еврокомиссии инициировал проведение исследования о путях развития системы регулирования рынка газа ЕС (Quo vadis Study), предварительные итоги которого сейчас обсуждаются в экспертных кругах. Цели предлагаемого в исследовании нового этапа реформ газового рынка вполне соответствуют логике дальнейшей либерализации и повышения безопасности поставок. В частности, речь идет о снижение уровня рыночной концентрации, о реализации правила «N-1» (способности страны ЕС обеспечить импорт энергоресурсов в случае прекращения поставок от одного из поставщиков). Однако фактически реализация указанных целей ударит прежде всего по «Газпрому». Детальный анализ предлагаемых вариантов реформы (тарифная реформа, укрупнение рыночных зон торговли газом, перенос пунктов сдачи-приемки импортного газа на внешнюю границу ЕС, расширения трубопроводной инфраструктуры для доставки СПГ из приемных терминалов на побережье внутрь территории ЕС к основным потребителям) также позволяет спрогнозировать возникновение дополнительных рисков для поставок российского газа.
Цель нынешней стратегии «Газпрома» в ЕС — сохранить долю рынка. Ради этого «Газпром» идет на значительные уступки в вопросах цены и условий поставок. Однако в Евросоюзе многие полагают, что ради энергетической безопасности целесообразно регуляторными методами осложнить поставки газа из России и облегчить поставки газа из иных источников. Такая политика дорого стоит (поскольку приведет к увеличению стоимости газа на традиционных европейских рынках «Газпрома»), но многие европейские политики готовы платить эту цену.
Сохраняется неизменной недружественная позиции ЕС в отношении российских проектов новых газопроводов. Они не получат статуса приоритетных и предусмотренных Третьим энергопакетом изъятий из общего режима регулирования.
Более того, в риторике лидеров ЕС регулярно повторяется формулировка о «диверсификации источников энергетических поставок, маршрутов поставок и поставщиков» (sources, routes and suppliers). Это свидетельствует о сохранении недовольства по поводу экспортной монополии «Газпрома». Именно в этом суть противоречий вокруг проекта «Северный поток-2». Требование Еврокомиссии о применении к этому трубопроводу существующих положений энергетического законодательства означает требование отказа «Газпрома» от управления трубопроводом и допуска в трубу газа независимых российских производителей.
Официально Еврокомиссия объясняет свое требование тем, что конечная часть трубопровода проходит по территориальным водам ЕС и потому должна функционировать согласно законодательству ЕС. При этом Еврокомиссия признает, что трубопровод, проходящий по территориям с разной юрисдикцией, не может быть «разделен на части» с различным правовым режимом. Вот почему Еврокомиссия настаивает на проведении переговоров с Россией об условиях функционирования «Северного потока-2».
У государств — членов ЕС нет единства по этому вопросу; они отказались дать Еврокомиссии мандат на ведение переговоров с Россией о статусе «Северного потока-2». Вот почему в ноябре 2017 г. Еврокомиссия инициировала внесение изменений в Газовую директиву 2009 г. По сути, данные поправки означают, что законодательство ЕС будет применяться в отношении новых «импортных» трубопроводов (как «Северный поток-2»), если для них не будет предусмотрено специальное исключение. Такое исключение должно быть дано страной ЕС, на территорию которой заходит «импортный» трубопровод, и должно быть утверждено Еврокомиссией. Разумеется, условием для выдачи исключения, и особенно для его утверждения Еврокомиссией, будет особый режим эксплуатации трубопровода, «совместимый» с законодательством ЕС.
Фактически на основе этих поправок Еврокомиссия рассчитывает принудить Россию к проведению переговоров о правилах эксплуатации «Северного потока-2», рассчитывая ограничить «Газпром» в управлении трубопроводом и по возможности обеспечить доступ к трубопроводу независимых российских производителей газа.
Для Москвы монополия экспорта трубопроводного газа — краеугольный камень газовой стратегии. Очевидно, что Брюссель это прекрасно понимает. То есть, позиции сторон отражают принципиальное различие взглядов на организацию рынка. Вопрос в том, кому — Брюсселю или Москве — больше нужен «Северный поток-2». Разумеется, позиция Берлина и ряда других столиц ЕС отличается от позиции институтов ЕС. Однако вероятность принятия предложенных Еврокомиссией поправок велика, поскольку они заведомо будут поддержаны Европарламентом и для их одобрения не требуется единогласия в Совете ЕС.
Превышение предложения над спросом на рынке ЕС позволяет потребителям диктовать свои правила. Евросоюз выступает как game changer, который пытается распространить внутренние правила «рынка покупателя» на систему международных сделок. Руководство ЕС полагает, что Москва будет вынуждена принять изменения в правилах коммерческого взаимодействия, которые Евросоюз реализует в рамках либерализации энергорынков и более активного применения правил конкуренции в энергетической отрасли. События последних лет — вынужденная адаптация «Газпрома» к правилам Третьего энергопакета, частичный пересмотр долгосрочных контрактов под давлением европейских покупателей, попытки «Газпрома» заключить мировое соглашение в рамках антимонопольного расследования Еврокомиссии, отказ от «Южного потока» и сложности при реализации проекта «Северный поток-2» — дают Брюсселю основания для такого вывода. Игнорировать сложившуюся реальность нецелесообразно.
Принудить европейских политиков отказаться от своих планов нереально. С российской стороны требуется взвешенная и скрупулезная работа по убеждению политических, экспертных и деловых кругов стран ЕС с целью показать недостатки планируемых реформ для европейских потребителей энергоресурсов и точечными поправками учесть обоснованные интересы российского бизнеса.
______________________________________________________________________________________________
1. The Energy Union’s five dimensions: policy observations at Member State and EU level. ANNEX 2 to the Communication from the Commission Second Report on the State of the Energy Union. COM(2017) 53. 1.2.2017. P. 3
2. Juncker J.-C. A new start for Europe: my agenda for jobs, growth, fairness and democratic change. Political guidelines for the next European Commission. Opening Statement in the European Parliament Plenary Session. Strasbourg, July 15, 2014.
РСМД. 19.12.2017
