Дождется ли Донбасс миротворцев ООН?
Андрей Кортунов
Генеральный директор Российского совета по международным делам
Все началось ровно три месяца назад, 5 сентября 2017 г. в китайском городе Сямэне. В ходе пресс-конференции по итогам только что завершившегося саммита стран БРИКС Владимир Путин выдвинул предложение об использовании на востоке Украины международных миротворцев под флагом ООН. Эта идея не была совершенно новой — она обсуждалась в самых различных вариантах с первых месяцев военного противостояния в Донбассе. Однако предложение о миротворцах было впервые озвучено российской стороной официально, да еще и на высшем уровне. И хотя российский лидер очертил предельно узкий мандат для потенциальных миротворцев[1], инициатива Москвы оказалось неожиданностью, застигнувшей врасплох всех участников конфликта.
И не удивительно. Ведь буквально накануне заявления Путина официальные российские представители решительно отвергали даже идею использования международных миротворцев в украинском конфликте. Дежурным аргументом Москвы была ссылка на то, что в Минских соглашениях подобный вариант никак не предусматривался, а периодически исходящие из Киева призывы подключить к урегулированию ООН или Европейский cоюз на деле означали лишь стремление украинского руководства снять с себя всякую ответственность за выполнение этих соглашений.
Предложение российского Президента породило множество догадок относительно возможных мотиваций и намерений Кремля[2]. Было ли заявление Путина всего лишь тактической уловкой, призванной загнать киевских оппонентов в угол, или в устоявшейся российской позиции по украинскому вопросу наметились серьезные подвижки? Нужно ли считать обозначенные Путиным параметры миротворческой операции ООН новой «красной линией» российского руководства, или это была предварительная «запросная позиция» для последующего торга? Наконец, кто был главным адресатом предложений Москвы — лидеры Украины, участники «нормандского процесса» или администрация Дональда Трампа?
Даже сегодня, три месяца спустя после выдвижения российских предложений о миротворцах, ответы на эти вопросы остаются предметом оживленных споров. Тем более, что публичная дискуссия о возможных путях и механизмах разрешения конфликта сегодня, как и раньше, носит ярко выраженный эмоциональный и далеко не всегда конструктивный характер. А о непубличных консультациях в различных форматах внешние наблюдатели, в этих форматах не участвующие, по-прежнему знают очень мало. Тем не менее, опираясь на имеющиеся заявления, комментарии, интервью основных действующих лиц, можно составить приблизительное представление о том, какие разногласия пока не позволяют перевести разговор о международных миротворцах в практическую плоскость. Как и представление о том, что надо предпринять всем заинтересованным сторонам для преодоления этих разногласий.
Хотят ли русские (и украинцы) войны?
Все последующие рассуждения основаны на предположении о том, что в Киеве и в Москве есть желание найти политическое решение проблемы Донбасса. А политическое решение, помимо всего прочего, предполагает готовность к компромиссу. Если такое желание и такая готовность отсутствуют хотя бы у одной из сторон, и если ставка делается на силовой вариант, на полную и безоговорочную капитуляцию оппонента, то говорить о перспективах международного миротворчества, конечно же, бессмысленно. В лучшем случае, возможны какие-то тактические договоренности — чтобы выиграть время, перегруппировать силы, накопить ресурсы и в удобный момент возобновить политическое, а возможно — и военное давление на противника. Или же заявления сторон о политическом решении как о единственно возможном нужно отнести к разряду расхожих пропагандистских штампов. Допущение о готовности сторон к политическому компромиссу, разумеется, открыто для критики, но без него, строго говоря, обсуждать вообще нечего.
Другими допущениями является то, что Киев на данный момент не готов отказаться от Донбасса как от части единого украинского государства, а Москва не заинтересована ни в присоединении ДНР/ЛНР к себе, ни в закреплении за этими территориями постоянного статуса «непризнанных государств». Как хорошо известно, в России многие сомневаются в обоснованности первого допущения, а в Украине — в правомерности второго. Вряд ли кто-то, за исключением разве что высшего руководства обеих стран, доподлинно знает, какие идеи обсуждаются или не обсуждаются сегодня в кабинетах на Старой площади или на Банковой улице. Но, по крайней мере, все официальные заявления сторон позволяют относиться к вышеозначенным допущениям как к обоснованным и правомерным.
Третье немаловажное допущение состоит в том, что за почти четыре года конфликта и в Москве, и в Киеве научились более реалистически оценивать текущую ситуацию и динамику этой ситуации на другой стороне. Если в конце 2014 г. в России кто-то считал, что Украина не сегодня-завтра развалится, что нарастание экономических трудностей подорвет социально-политическую базу украинского национализма, а Запад не сможет или не захочет поддерживать на плаву тонущий «компрадорский» режим в Киеве, то в конце 2017 г. таких иллюзий у думающих людей оставаться уже не должно. С другой стороны, если три года назад в Украине было распространено мнение, что российская экономика быстро рухнет под тяжестью западных санкций, что политическая поддержка Путина сойдет на нет, и страна скоро окажется перед перспективой нового 1991 г., то сегодня такой сценарий выглядит картинкой из какой-то параллельной вселенной, никак не связанной с реальным положением дел в Российской Федерации.
Оглядываясь назад, нельзя не отметить очевидного: и Киев, и Москва (вернее, украинское и российское общества) проявили неожиданную для многих внешних наблюдателей стойкость, устойчивость и адаптивность к новой ситуации. Можно называть эту стойкость упрямством, можно приписывать устойчивость общественных настроений злокозненной деятельности государственной пропаганды. Но суть дела от этого не меняется: украинское и российское общества, за исключением немногочисленных диссидентов, готовы и дальше терпеть издержки, связанные с конфликтом в Донбассе.
Стало быть, бытовавшие в Киеве и в Москве надежды на то, что ситуация в недалеком будущем разрешится сама собой, что «время в любом случае работает на нас», что «наше дело правое — победа будет за нами» должны были постепенно угаснуть как на одной, так и на другой стороне конфликта. Решительной победы одной из сторон в обозримой перспективе не просматривается, а продолжение кризиса будет означать накопление долгосрочных проблем как для Украины, так и для России. Время в этом конфликте играет как против Киева, так и против Москвы, пусть даже оба общества как-то приспособились к жизни в условиях, которые еще четыре года назад казались совершенно немыслимыми и по одну, и по другую сторону российско-украинской границы.
Чего боятся в Киеве и на Западе?
Три месяца, прошедшие после инициативы Владимира Путина, были заполнены многочисленными комментариями, критическими замечаниями и встречными предложениями со стороны украинского руководства, а также украинских экспертов и аналитиков. Не менее активную реакцию инициатива вызвала и на Западе. Не все в этой реакции было последовательным и внутренне непротиворечивым, но все же она позволяет сделать несколько выводов о том, что именно в российской инициативе категорически не устраивает Киев и его западных партнеров.
Донбасс как «замороженный конфликт». Прежде всего, размещение миротворцев исключительно по линии разграничения противостоящих сторон способно превратить Донбасс в очередной «замороженный конфликт»[3]. Такое размещение фиксирует статус-кво, а как показывает опыт множества конфликтных ситуаций, в том числе и на территории бывшего СССР, фиксация статус-кво чаще всего играет на руку сепаратистам. В Киеве ссылаются на опыт Приднестровья и Абхазии, где размежевание сторон так и не привело к разрешению конфликтов, а, напротив, закрепило и ускорило центробежные процессы. Таким образом, вариант «разграничительной линии» способен поставить крест на перспективах последующей интеграции Донбасса в украинское политическое, экономическое и социальное пространство.
Легитимация российского военного присутствия. Если в состав миротворческого контингента будут включены в качестве основного участника российские подразделения (а именно на этом настаивает руководство ДНР/ЛНР), то, с точки зрения Киева, Москва получит возможность гарантировать себе легитимное военное присутствие на востоке Украины, действуя уже под флагом ООН. Кроме того, российские миротворцы в любом случае не могут представлять собой политически нейтральную силу, учитывая нынешнее состояние отношений между Москвой и Киевом. Сложившиеся традиции миротворческих операций ООН вообще не предполагают участия в этих операциях стран, граничащих с территориями размещения миротворцев.
Признание руководства ДНР/ЛНР. На протяжении всех лет конфликта на востоке в Киеве сохранялось устойчивое нежелание иметь дело с руководством непризнанных ДНР/ЛНР в качестве второй стороны переговоров о миротворческой операции, на чем настаивает российское руководство в своих предложениях. По мнению украинской стороны, прямое взаимодействие с нынешним руководством Донбасса по вопросам миротворчества означало бы фактическое признание этого руководства в качестве законного представителя населения ДНР/ЛНР, что для Киева политически неприемлемо. Поэтому, с точки зрения Киева, переговоры о миротворчестве нужно вести исключительно с Москвой, а уж Москва должна тем или иным образом обеспечить выполнение достигнутых договоренностей своими «марионетками».
Снижение западного давления на Россию. Решение о начале миротворческой операции на востоке Украины в любом формате могло бы привести к активизации тех сил на Западе, которые всегда выступали за восстановление сотрудничества с Москвой, в том числе — за снятие или смягчение антироссийских санкций. Разумеется, такая перспектива не может не вызывать озабоченности у нынешнего украинского руководства. С точки зрения Киева, сам факт выдвижения Россией предложений о миротворческой операции свидетельствует об эффективности западных санкций. Таким образом, для достижения прогресса в разрешении конфликта давление на Москву надо не только сохранить, но и, по возможности, усилить.
Чего опасаются в Москве и в ДНР/ЛНР?
Прошедшие три месяца подтвердили неготовность российской стороны идти на принципиальные уступки Киеву и его западным партнерам. Украинский вариант международного миротворчества (распространение зоны действия миротворцев на всю территорию ДНР/ЛНР с выходом на государственную российско-украинскую границу, отказ Киева от переговоров с руководством Донбасса, неприятие варианта непосредственного участия России в миротворческой операции и пр.) наталкивается на активные возражения Москвы[4]. Эти возражения становятся еще более решительными и бескомпромиссными, когда они артикулируются руководством непризнанных республик в Донецке и Луганске.
Сценарий «резни в Донбассе» . В основе российской аргументации лежит сомнение в способности международного миротворческого контингента обеспечить надлежащую безопасность населению Донбасса, особенно с учетом широко распространенных в украинском обществе радикально-националистических и реваншистских настроений[5]. Обращается внимание на то, что киевское руководство пока не в силах поставить под жесткий контроль многочисленные автономные вооруженные группировками и военизированные политические движения радикального толка, способные терроризировать территории ДНР/ЛНР, угрожать своим политическим противникам, содействовать ухудшению криминогенной обстановки в регионе. Не исключаются новые потоки беженцев и вынужденных переселенцев с территории Донбасса в приграничные области Российской Федерации.
Миротворцы как предлог для ревизии Минских договоренностей. Миротворческая операция в «киевском варианте» вызывает многочисленные вопросы в Москве относительно дальнейшей судьбы Минских договоренностей. Российское руководство подозревает Киев в стремлении использовать новый план урегулирования для содержательной ревизии или вообще отказа от Минских договоренностей — особенно тех положений, которые касаются политических реформ[6]. При этом, в случае реализации киевской схемы Москва теряет все имеющиеся у нее сегодня рычаги как-то воздействовать на ситуацию и фактически превращается в стороннего наблюдателя «зачистки» Донбасса украинскими националистами. Приверженность западных стран Минским соглашениям не считается убедительной гарантией их выполнения Киевом[7].
Гибкость Москвы — усиление нажима на Россию. Если на Банковой улице опасаются эрозии антироссийского консенсуса на Западе и снижения давления на Москву, то на Старой площади, напротив, есть основания полагать, что любые существенные уступки России по вопросу о миротворцах в Донбассе будут расценены на Западе и в Киеве как признак слабости российской стороны и могут стать поводом для дальнейшего усиления давления, по крайней мере — со стороны Соединенных Штатов[8]. В случае «сдачи» Донбасса следующей точкой концентрации западного давления может оказаться Крым.
Неподходящее время для уступок. Насколько можно судить, последние предложения Киева, поддержанные на Западе, не рассматриваются российской стороной как компромиссные. Их принятие Москвой было бы трудно даже формально преподнести внешней и внутренней аудитории как внешнеполитическую победу Кремля. Поскольку же страна уже вступила в президентскую избирательную кампанию и поскольку в этой кампании Кремль активно использует свои внешнеполитические достижения последних лет, любое «отступление» на украинском направлении должно выглядеть, как минимум, несвоевременным. Возможно даже, порождающим ненужные политические риски. С другой стороны, обращается внимание на многочисленные факторы неопределенности, сохраняющиеся на Западе — включая внутриполитический кризис в США и неспособность Ангелы Меркель сформировать коалиционное правительство в Германии. Отсюда делается вывод о том, серьезный разговор на тему Украины лучше отложить на лето или на осень будущего года.
Где искать компромисс?
Как это бывает в любом сложном и многоуровневом международном кризисе, в ситуации на востоке Украины тесно переплелись субъективные и объективные факторы, внешние и внутренние обстоятельства, личные амбиции и долгосрочные социальные тенденции, конкретные интересы отдельных политических групп и банальные ошибки, связанные с некомпетентностью или плохой информированностью участников этой драмы. Поэтому и решения — во множественном числе — нужно искать на разных уровнях и в разных сферах одновременно, отдавая себе отчет в том, что одного универсального решения проблема сегодня не имеет. Перечислим лишь наиболее очевидные слагаемые, необходимые для успеха миротворческой операции на востоке Украины.
Договориться о текущих приоритетах. При всей безусловной важности многообразных задач, которые ставятся перед миротворческой миссией, все же наиболее срочная и важная — остановить насилие, прекратить гибель людей, обеспечить выполнение первых трех пунктов минских соглашений (прекращение огня, отвод тяжелых вооружений, мониторинг). Эта задача и должна определять приоритеты как в отношении первоначальной территории развертывания миротворческих сил (линия разграничения), так и в отношении первоначального мандата (предотвращение возможных нарушений соглашения о прекращении огня, независимо от того, с какой стороны они могут исходить). России стоило бы пойти на расширение ранее предложенного ею мандата — чтобы он включал не только охрану наблюдателей ОБСЕ, но также обеспечение стабильного перемирия. Этому мандату должны соответствовать и численность миротворцев, и находящиеся в их распоряжении вооружения, и права на применение этих вооружений против нарушителей перемирия. Украине, со своей стороны, стоило бы на данном этапе не настаивать на дополнительных функциях «голубых касок», далеко выходящих за рамки выполнения этой первоочередной задачи. Разумеется, по мере продвижения вперед в выполнении этой задачи миротворческие силам мог бы быть предоставлен новый, более широкий мандат.
Преодолеть фантомные страхи. Некоторые опасения обеих сторон выглядят, мягко говоря, надуманными. Например, очень трудно себе представить, что в нынешних условиях какие-то страны НАТО, даже если их об этом очень попросят из Киева, будут готовы выделить существенные воинские контингенты для миротворческой операции в Донбассе, тем более — не получив четких гарантий безопасности от ДНР/ЛНР. Более того, существующие процедуры формирования миротворческих сил ООН и управления этими силам таковы, что исключают даже теоретическую возможность того, что какая-то одна страна (включая Россию и США) или группа стран (включая НАТО) смогут в одностороннем порядке контролировать проведение миротворческой операции. Нет ничего принципиально невозможного в том, чтобы основу миротворческих сил составили контингенты стран, вызывающих доверие как в Киеве, так и в Москве — все зависит от политической воли и готовности к сбалансированным компромиссам.
Учитывать опыт истории. Существующий разнообразный опыт миротворчества не подтверждает мнения о том, что ведение переговоров с непризнанными властями той или иной территории является первым шагом на пути международного признания этих властей. Например, после турецкого вторжения на Кипр летом 1974 г. Организация Объединенных Наций уже много десятилетий согласовывает свою миротворческую деятельность на острове с руководством Турецкой Республикой Северного Кипра, хотя это образование не признано никем в мире, кроме самой Турции. Похожая ситуация возникла и в ходе многочисленных попыток СБСЕ, а затем и ОБСЕ выступить посредником в решении карабахского вопроса — присутствие представителей Нагорного Карабаха за столом переговоров с 1992 г. не привело и не приведет к признанию Нагорного Карабаха в качестве легитимного субъекта международного права. Нет сомнений, что при желании, проявив определенную гибкость и изобретательность, соответствующую формулу можно найти и в случае Донбасса.
Разделить ответственность за миротворческую миссию. Буквальное выполнение требования украинской стороны — полное неучастие России в миротворческой операции и отказ от каких бы то ни было переговоров с властями Донбасса — поставило бы закономерный вопрос о том, кто все-таки будет выступать гарантом бесперебойной работы миротворцев в Донбассе. Готов ли Киев в одиночку нести ответственность за неизбежные инциденты, вспышки насилия, нападения на миротворцев? Как представляется, на данной стадии конфликта украинским интересам соответствовало бы не исключение, а, напротив, активное вовлечение как Москвы, так и властей Донбасса в процесс урегулирования. Совсем другое дело — специфика формата такого вовлечения. Тут надо еще раз внимательно изучить имеющийся опыт работы Трехсторонней контактной группы, созданной в Минске, а также опыт практического взаимодействия мониторинговой миссии ОБСЕ с властями Донбасса. Что же касается России, то ее стратегическая роль должна заключаться бы в определении мандата миротворческой операции в рамках Совета Безопасности ООН, в работе по планированию и мониторингу операции. Если же говорить о присутствии российских миротворцев непосредственно на территории Донбасса, то какое-то присутствие — пусть даже символическое — давало бы дополнительные гарантии выполнения условий соглашения о миротворцах всеми сторонами конфликта.
Рассматривать параметры договоренности в динамике. Многие разногласия между Москвой и Киевом покажутся менее принципиальными, если вопросы мандата, территории размещения и сроков осуществления миротворческой миссии на востоке Украины рассматривать не в статике, а в динамике. То есть если представить миротворческую миссию в виде нескольких последовательных этапов, где задачи каждого последующего этапа определяются с учетом достижений на предыдущих. Например, правомерно говорить о поэтапном расширении территории развертывания миротворческой миссии (вплоть до выхода на российско-украинскую границу), о наращивании ее потенциала, о постепенном переходе от первоначальных задач (прекращение боевых действий) к более сложным (включая, например, техническое содействие в организации местных выборов). В Киеве и на Западе существуют опасения относительно того, что Москва сохранит за собой право в любой момент заблокировать переход к следующему этапу, если ее не будут устраивать текущие результаты миротворческой миссии. Но, во-первых, такое право останется за Россией при любом варианте использования миротворцев ООН. А во-вторых, каждая миротворческая миссия со временем приобретает собственную динамику и инерцию; заблокировать продолжение успешной миссии всегда политически сложнее, чем не допустить ее запуска.
Синхронизировать миротворческую миссию с выполнением Минских соглашений. Существует мнение о том, что поскольку нормандский процесс зашел в тупик, а центр тяжести в текущих консультациях по урегулированию в Донбассе переместился в формат «челночной дипломатии» представителя США по вопросам Украины после Курта Волкера, то и будущая миротворческая миссия ООН в конечном счете должна заменить собой «устаревшие» механизмы и процедуры, предусмотренные Минскими соглашениями. Как представляется, речь следует вести все же не об альтернативе Минску, а о создании дополнительного инструмента реализации договоренностей в Минске. Такой дополнительный инструмент не предусмотрен текстом Минских соглашений, но он никак не противоречит их духу. Оказав содействие сторонам конфликта в выполнении первых трех пунктов соглашений, миротворческая миссия могла бы заняться и другими пунктами, включая распределение гуманитарной помощи, разоружение незаконных групп, содействие в обеспечении законности и правопорядка и т.д. Конечно, график выполнения Минских соглашений тоже должен быть пересмотрен с учетом реалистического планирования последовательных этапов осуществления миротворческой миссии.
Видеть общеевропейскую перспективу. Нельзя не признать наличия двусторонней причинно-следственной связи между нынешним кризисом вокруг Украины с одной стороны, и общими проблемами европейской (евроатлантической) безопасности с другой. Без разрешения украинского кризиса европейская систем безопасности не сможет стать единой и неделимой, и преодолеть вновь обнажившийся раскол континента по линии «Запад — Восток» не удастся. В то же время, и украинский кризис нельзя разрешить полностью и окончательно, если сосредоточиться только на нем, вне контекста решения более широких европейских проблем. Задачу восстановления мира в Донбассе, нормализации российско-украинских отношений и задачу поиска новых подходов к европейской безопасности целом надо рассматривать не как последовательные, а как параллельные. Решение этих задач займет многие годы, если не десятилетия. Но начало миротворческой операции ООН в Донбассе могло бы стать той точкой перелома в европейской политике, когда долгосрочный негативный тренд сменяется позитивным. Очень хотелось бы, чтобы смена тренда состоялась в наступающем 2018 г. Чем дольше длится нынешний кризис, тем труднее будет из него выходить.
______________________________________________________________________________________________
1. «Наличие миротворцев ООН, даже, можно сказать, не миротворцев, а тех людей, которые обеспечивают безопасность миссии ОБСЕ, считаю вполне уместным и не вижу здесь ничего плохого, наоборот, считаю, что это пошло бы на пользу решению проблемы на юго-востоке Украины. Но, разумеется, речь может идти только о функции обеспечения безопасности сотрудников ОБСЕ. Это первое. Второе. Эти силы должны находиться в этой связи на линии разграничения и ни на каких других территориях. Третье. Решение этого вопроса должно состояться не иначе, как после разведения сторон и отвода тяжелой техники. И это не может быть решено без прямого контакта с представителями самопровозглашенных республик — ДНР и ЛНР» (http://kremlin.ru/events/president/news/55535).
2. Первым развернутым официальным ответом украинской стороны на предложение Путина стало обращение Петра Порошенко к СБ ООН 20 сентября 2017 г., в котором была предложена идея «полноценной» миротворческой операции ООН на всей территории ДНР/ЛНР, включая и выход на неподконтрольный Киеву участок российско-украинской границы (https://www.unian.net/politics/2145861-poroshenko-obratilsya-k-sovbezu-oon-o-razvertyivanii-mirotvortsev-na-donbasse-video.html).
3. Можно сослаться, например, на выступления министра иностранных дел Украины Павка Климкина: «Нам совершенно не нужен тут замороженный конфликт, поскольку он нужен России по определению. Вся логика действий России заключается в том, чтобы через оккупированный Донбасс, через эту колонию России на Донбассе, стараться действовать на нас и дестабилизировать нас. Поэтому и даже это российское шизофреническое предложение о том, чтобы охранять ОБСЕ за счет миротворцев (фактически охранять от самой России, ведь кто там еще может на них влиять) — тоже способствует лишь замораживанию конфликта. Как и размещение миротворцев только на линии соприкосновения — поскольку это на самом деле просто создание нового рубежа» (https://www.ukrinform.ru/rubric-polytics/2312434-klimkin-nazvav-rosijsku-rezoluciu-po-mirotvorcam-sizofrenicnou.html).
4. После встречи с американским представителем Куртом Куртом Волкером в Белграде 13 ноября 2017 г. помощник российского президента Владислав Сурков заявил, что из 29 пунктов американских предложений российская сторона смогла принять лишь три, главным образом подтверждающих незыблемость Минских соглашений (https://www.gazeta.ru/politics/2017/11/14_a_10985108.shtml).
5. Как заявил Владимир Путин на конференции Валдайского клуба в октябре: «Закрытие границы между Россией и непризнанными республиками приведёт к ситуации наравне с Сребреницей. Там просто будет резня устроена. Мы этого не сможем допустить и никогда не допустим». (http://kremlin.ru/events/president/news/55882).
6. Для таких опасений имеются некоторые основания. См., напр., недавнее заявление главы МВД Украины Арсена Авакова (https://rian.com.ua/politics/20171128/1029853624.html).
7. В Москве ссылаются, в частности, на события в Киеве 21 февраля 2014 г., когда при содействии ряда европейских официальных лиц между президентом Виктором Януковичем и политической оппозиций было достигнуто соглашение о переходном периоде, впоследствии нарушенное оппозицией при «молчаливом согласии» Запада (http://www.kremlin.ru/events/president/news/55882).
8. Когда новый посол США в России Джон Хантсаман связал снятие американских санкций с прогрессом в Донбассе (https://topspb.tv/programs/stories/466132/), общая реакция со стороны российских политиков и экспертом была более чем скептической. Подавляющее число комментаторов высказывали мнение о том, что «санкции — это навсегда», и что никакие конкретные действия Москвы не изменят решения Конгресса США, независимо от желаний администрации Трампа.
РСМД. 05.12.2017
