Доклад Центра политической конъюнктуры о будущем переговоров США и РФ по Донбассу
В Ожидании сложных решений
Перспективы российско-американских переговоров по урегулированию конфликта на Украине
Определение формата
Двусторонний российско-американский формат по урегулированию конфликта в Донбассе был создан в 2016 году как ответ на то, что европейские гаранты минских соглашений - Германия и Франция - не смогли добиться их имплементации от Украины.
В Киеве продолжают воспринимать минские соглашения от 12 февраля 2015 года как несоответствующие своим интересам и намеренно заводят мирный процесс в тупик, отказавшись от следования договоренностям глав государств "нормандской четверки" о синхронизации шагов в сфере безопасности и в политической части. В ситуации, когда Москва не имеет возможности оказывать эффективное влияние на украинские власти, у Берлина и Парижа также не хватило рычагов давления на них, чтобы добиться прогресса в мирном процессе.
Соединенные Штаты изначально не рассматривались участниками "нормандского формата" как независимый посредник.
В России полагают, что администрация Обамы вместе с руководством ряда стран ЕС способствовала государственному перевороту на Украине, чтобы окончательно развернуть Киев в сторону Запада и нарушить планы Москвы по созданию своей интеграционной инфраструктуры, охватывающей большую часть постсоветского пространства. В то же время в Кремле хорошо понимают, что реальное влияние США на украинское руководство гораздо выше чем у европейцев.
Франция и Германия также понимают, что американцы занимают более проукраинскую позицию в урегулировании конфликта. Слишком активное подключение США к переговорному процессу могло бы создать впечатление, что две влиятельные страны Европы расписались в своем бессилии. Однако при этом в Париже и Берлине признают, что только Вашингтон в настоящий момент может оказать эффективное давление на Киев, особенно, в том, что касается увязывания решения политических вопросов и вопросов безопасности в Донбассе.
Украинские власти периодически манипулировали целесообразностью присоединения США к "нормандскому формату", рассчитывая в конце концов заполучить на переговорной площадке самого сильного своего союзника, и таким образом добиться дополнительного преимущества в давлении на Россию с целью навязывания украинской интерпретации мирных договоренностей.
Таким образом, появление двустороннего российско-американского формата в какой-то мере стало результатом совпадения интересов всех участников переговоров. При этом американским переговорщикам не требовалось дополнительное время на погружение в детали. С самого запуска процесса урегулирования Вашингтон детально информировался представителями "нормандской четверки" обо всех договоренностях и нюансах переговоров.
Как результат - в настоящее время канал переговоров между помощником президента РФ Владиславом Сурковым и специальным посланником США по Украине Куртом Волкером превратился в главную переговорную площадку по урегулированию конфликта в Донбассе. Контакты помощников глав государств "нормандского формата" продолжаются, однако сейчас они по факту воспринимаются как вторичные в отношении российско-американского трека.
Германия и Франция в целом поддерживают российско-американский трек. Берлин и Париж видят в нем пока единственную возможность разморозить реализацию решений, раннее согласованных в рамках "нормандской четверки". Следует отметить, что Соединенные Штаты выражают на переговорах с Россией не только свою позицию. Волкер согласует свою линию с Германией и Францией, а также с Украиной, поддерживая статус участников "нормандского формата".
При этом и Белый дом, и Кремль публично возлагают определенные надежды на этот канал не только для урегулирования конфликта в Донбассе, но и для нормализации двусторонних отношений в целом.
В последнее время Соединенные Штаты активно сигнализируют, что нормальные отношения с Москвой невозможны без урегулирования конфликта на Украине.
28 ноября Госсекретарь Рекс Тиллерсон высказался вполне определенно, заявив, что "мы никогда не сможем восстановить отношения [с Россией], пока мы не решим Украину".
4 декабря посол США в России Джон Хантсман вновь подчеркнул, что "Украина критически важна для восстановления наших отношений с Москвой", и назвал украинский конфликт изначальной причиной "охлаждения" двусторонних отношений.
В общественное мнение таким образом активно внедряется позиция, что конфликт в Донбассе воспринимается Вашингтоном в качестве главной преграды для выхода из кризиса в двусторонних отношениях. Администрация Трампа настаивает, что только разрубание этого узла (а не, например, нахождение взаимопонимания по Сирии и Северной Корее) станет отправной точкой нормализации и новой "разрядки".
Однако очевидно, что эту позицию вряд ли можно считать исчерпывающей и искренней. Необходимо учитывать всю специфику проблем в двусторонних отношениях, находящихся за рамками вопроса о Юго-Востоке Украины. Например, следует учесть качество и количество претензий США к РФ по поводу Крыма, не говоря уже о проблеме "вмешательства России в американские выборы 2016 года".
Две попытки: треки Сурков-Нуланд и Сурков-Волкер
Российско-американский переговорный трек задумывался для поддержки дипломатических усилий "нормандской четверки", переговоры на уровне которой в начале 2016 года проходили в интенсивном режиме, и изначально не рассматривался как отправная точка восстановления двусторонних отношений.
При администрации Обамы переговоры проходили между курирующим украинский вопрос в целом и минский процесс помощником президента России Владиславом Сурковым и помощником госсекретаря по делам Европы и Евразии Викторией Нуланд. Всего состоялось четыре встречи. Первая - 15 января 2016 года в Калининграде, затем 18 мая, 23 июня и 5 октября в Москве. Трек прекратил свое существование после президентских выборов в США 8 ноября. 9 ноября действующий на тот момент посол США в России Джон Теффт заявил, что Нуланд готова приехать в Москву после выборов для продолжения переговоров. Однако встреча так и не состоялась.
Устная договоренность о возобновлении трека с новой администрацией Трампа была достигнута 11-12 апреля во время визита нового главы Госдепа Рекса Тиллерсона в Москву. Но лишь 7 июля 2017 года Государственный департамент назначил специального посланника по Украине. Им стал бывший посол в НАТО Курт Волкер. Несмотря на то, что статус специального посланника в дипломатической иерархии формально ниже, чем помощника госсекретаря по делам Европы и Евразии, назначение отдельного переговорщика по Украине усилило значение этого трека.
За полгода состоялось три встречи Суркова и Волкера: первая - 21 августа в Минске, вторая и третья в Белграде 7 октября и 13 ноября соответственно. Как ожидается, в декабре или в начале следующего года может состояться четвертая встреча.
Таким образом, можно констатировать, что после начала работы в Белом доме администрации Трампа, несмотря на продолжающуюся деградацию в отношениях, этот трек приобрел статус одной из важнейших площадок для двухсторонних контактов, на которую перенесено обсуждение самых острых тем и на работу которой оказывает непосредственное влияние динамика в других, кроме Украины, проблемах, накопившихся между Москвой и Вашингтоном.
Публичные сигналы
Участники переговоров с обеих сторон подчеркивают их конструктивность, детальность обсуждения и проработки механики имплементации минских соглашений. Эти оценки оставались неизменными и в треке Сурков-Нуланд, и в треке Сурков-Волкер. Несмотря на то, что Россия и США остаются неудовлетворенным результатами формата, они довольны атмосферой и согласны с необходимостью его дальнейшей работы, чтобы продолжать усилия по сближению своих позиций по разрешению конфликта на Украине.
Как было сказано выше, в 2016 году Москва и Вашингтон акцентировали внимание на том, что трек не отрывается от "нормандского формата". Источники в СМИ указывали, что во время переговоров Нуланд и Сурков согласуют вопросы по ситуации в Донбассе, а затем выработанные предложения могут быть вынесены на обсуждение уже "нормандской четверки" как главной площадки по урегулированию конфликта.
Вместе с тем, имеющиеся разногласия в оценке причин конфликта и в способах его урегулирования определяли разные сигналы в СМИ, которые давали Москва и Вашингтон после встреч Суркова и Нуланд. Российская сторона акцентировала внимание на обсуждении политических вопросов - прежде всего, шагов Украины по предоставлению особого статуса, а также на процессе разведения сторон на линии разграничения. Так, по итогам встречи 5 октября 2016 года, российская сторона сигнализировала, что Сурков и Нуланд договорились усилить давление на Киев для ускорения выполнения минских соглашений и прямого диалога Украины с Донбассом. "Было отмечено, что Украина представила предложения по выполнению политических пунктов урегулирования, не соответствующие минским соглашениям". Кроме того, "с удовлетворением было отмечено, что Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ имеет свободный доступ в приграничные районы и в течение августа-сентября сто сорок пять раз проводила инспекции, не обнаружив никаких нарушений и, тем более, никаких иностранных войск", - говорилось в сообщениях информационных агентств.
В свою очередь, американская сторона подчеркивала приоритетность вопросов безопасности, то есть имплементации первых трех пунктов минского комплекса мер. Так, 23 июня 2016 года посольство США сообщило, что "переговорщики сосредоточились на теме поддержания безопасности в рамках минских соглашений, включая вопрос о том, как быстрее добиться полного прекращения огня, вывода тяжелой артиллерии и обеспечения полного беспрепятственного доступа представителей ОБСЕ в восточную часть Украины".
В тех сигналах, которые давали участники накануне и после переговоров Суркова и Волкера, тема "нормандской четверки" уже не присутствовала. Главной темой в повестке стало согласование параметров миссии ООН в Донбассе. В то же время стороны продолжали констатировать свои расхождения в видении путей урегулирования конфликта. По итогам встречи 13 ноября, в опубликованном на сайте посольства США заявлении, говорилось, что "в Соединенных Штатах и России разные концепции того, как прийти к миру, но мы будем продолжать работать, чтобы к нему прийти".
Однако следует отметить небольшое, но важное изменение в содержании высказываний американской стороны. Вашингтон стал более четко акцентировать внимание на необходимости Украине выполнить свою часть договоренностей. Американские переговорщики публично указывают на то, что следует не только согласовать параметры решения вопросов безопасности, в том числе через имплантацию миссии ООН в зону конфликта, но и что Киев должен быть готов решить вопрос с особым статусом, амнистией и с выборами в Донбассе, то есть пройти свою часть пути к миру. Так, в указанном выше заявлении посольства США говорилось, что для выполнения минских соглашений "всегда было необходимо сочетание политических мер и мер безопасности".
28 ноября 2017 года Волкер прямо заявил, что Украина должна быть готова пойти на сложные шаги для возвращения Донбасса, а именно предоставить особый статус и объявить частичную амнистию.
Актуальная повестка
Пересменка американских представителей и появление в качестве переговорщика Курта Волкера совпали с формированием новой повестки трека. Ключевыми вопросами стали, во-первых, согласование параметров и мандата миссии ООН в зоне конфликта, а во-вторых, установление соответствия между этим мандатом и порядком имплементации минских соглашений.
К началу осени 2017 года дипломатические усилия в Минске и в "нормандском формате" зашли в тупик. Работа подгрупп в контактной группе не приносила никаких результатов, в том числе из-за того, что Киев намеренно блокировал обсуждение содержательных вопросов. В зоне конфликта продолжалась позиционная война, и все договоренности о прекращении огня нарушались сторонами.
5 сентября Россия резко изменила повестку переговоров - президент Владимир Путин заявил, что поручил МИД внести резолюцию в Совет безопасности ООН о введении охранной миссии ООН в Донбасс. В этот же день текст резолюции был внесен российскими дипломатами.
Первоначальное предложение Путина состояло в том, что "голубые каски" должны охранять Специальную мониторинговую миссию ОБСЕ в процессе мониторинга ею линии разграничения сторон в Донбассе. База для такого сотрудничества ООН и ОБСЕ была закреплена пунктами 2 и 3 решения Постоянного совета ОБСЕ № 1117 от 21 марта 2014 года.
11 сентября по инициативе Германии состоялся телефонный разговор российского президента и канцлера Германии Ангелы Меркель. Путин согласился с предложением Германии установить полное соответствие между мандатом охранной миссии ООН и мандатом СММ ОБСЕ. "Голубые каски" должны получить право работать по всей зоне конфликта, как и миссия ОБСЕ. Как сообщалось на официальном сайте Кремля по итогам разговора Путина и Меркель, "обеспечение охраны наблюдателей ОБСЕ ооновцами может осуществляться не только на линии соприкосновения после разведения сил и средств обеих сторон, но и в других местах, где СММ ОБСЕ проводит свои инспекционные поездки в соответствии с минским комплексом мер". В результате Россия внесла правки в свой текст резолюции, добавив в него предложение германской стороны.
В российском проекте резолюции приоритетная задача миссии ООН определяется как обеспечение вооруженной охраны инспекций Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. Географический ареал мандата "голубых касок" распространяется на всю зону конфликта, поскольку наблюдателям ОБСЕ в соответствии с согласованным мандатом должен быть обеспечен полный доступ при проведении их инспекций. При этом необходимо подчеркнуть, что вся зона конфликта - означает полный доступ как к территориям, контролируемым ополченцами, так и к территории, подконтрольным Украине. Предварительными и необходимыми для выполнения условиями дислоцирования такой миссии являются прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в соответствии с минскими соглашениями (в предусмотренные зоны безопасности), а также согласование мандата миссии с представителями ДНР и ЛНР.
Соединенные Штаты настаивают на более широком мандате миссии ООН, предлагаемом украинской стороной. Вашингтон выступает против миссии по охране наблюдателей ОБСЕ и считает необходимым введение полноценной миротворческой миссии, поскольку, по его мнению, помимо защиты наблюдателей ОБСЕ, "миротворцы" должны получить полномочия по контролю за украино-российской границей и по разоружению противоборствующих сторон. Под последними понимаются исключительно "незаконные вооруженные формирования", то есть вооруженные силы ополченцев ДНР и ЛНР.
Фактически, текущая позиция Соединенных Штатов состоит в том, чтобы с помощью "голубых касок" полностью перекрыть границу Донбасса с Россией, разоружить ополченцев и, таким способом, решить т.н. проблемы безопасности. После этого, как обещают американские переговорщики, Киев сможет приступить к реализации политического блока минских соглашений. Однако никаких конкретных гарантий и механизмов, как это можно сделать, ни Вашингтон, ни Киев не предоставляют, ограничиваясь декларативными заявлениями.
Все вопросы, касающиеся предоставления отдельным районам Донбасса особого статуса на постоянной основе, амнистии и проведения выборов, откладываются на период, после того, как будет установлен устойчивый режим прекращения огня и произойдет разоружение ополченцев и силовой демонтаж ДНР и ЛНР. Российская сторона и республики Донбасса естественно полагают, что этот сценарий может привести к серьезным боевым столкновениям и жертвам среди ополченцев и мирного населения.
Республики выступают категорически против того, чтобы вопрос о миссии решался без согласования с ними. 31 октября в совместном заявлении они настаивали, что "без нашего согласия никаких сил ООН на Донбассе не будет" и что такое "согласие можно получить путем переговоров в контактной группе, где мы полноправно представлены".
Парадоксально, но факт - вопрос о привлечении охранной миссии ООН к урегулированию конфликта не вызывает энтузиазма и у представителей ОБСЕ. В СММ продолжают испытывать скепсис относительно целесообразности введения миссии ООН в целом и в любом формате. Сейчас наблюдатели работают в зоне конфликта без оружия, и это подчеркивает их статус незаинтересованного и объективного посредника в мирном процессе. Появление у них вооруженной охраны без необходимого согласования (со всеми сторонами конфликта) может не только нанести ущерб этому статусу и снизить доверие к ОБСЕ, но и на практике ухудшить условия безопасности для наблюдателей, то есть привести к прямо противоположным результатам. Сам факт наличия вооруженных людей в сопровождении миссии может стать причиной для дополнительных провокаций и атак на наблюдателей. Поэтому для ОБСЕ принципиально важно согласие на размещение этой миссии со стороны республик Донбасса.
Таким образом, разногласия между предложениями России и США состоят как в разном понимании объема мандата "голубых касок", так и в том, как совместить появление ООН, как нового игрока в мирном урегулировании, который не предполагается минскими соглашениями, с пошаговой имплементацией комплекса мер от 12 февраля 2015 года.
Соединенные Штаты делают акцент на полном решении проблемы безопасности. Россия, со своей стороны, требует от американских переговорщиков реализуемых на практике гарантий, что Украина выполнит политические пункты "Минска-2", которые дадут жителям Донбасса необходимый "образ будущего" в составе единого государства, сделают их жизнь в этом государстве безопасной, создадут условия для реализации всех политических и социальных прав.
В Москве убеждены, что только вариант охранной миссии ООН создаст для Киева необходимые стимулы для продвижения в сторону политического урегулирования. В случае принятия американского варианта миссии Украина получит все, в чем она заинтересована - прекращение поддержки Донбасса со стороны России, и не будет иметь мотивов для выполнения своих политических обязательств, которые должны по минским соглашениям предшествовать процессу передаче Киеву контроля за российско-украинской границей (пункт 9 минского комплекса мер).
Поскольку проблема снижения доверия между сторонами переговоров стоит довольно остро, можно уверенно зафиксировать, что существующих на сегодня гарантий с украинской стороны явно недостаточно.
Внешние факторы: давление обстоятельств и давление календаря
На развитие переговорного процесса в дальнейшем будут оказывать влияние давление внешних обстоятельств (прежде всего, уже упомянутый хронический дефицит доверия всех сторон друг к другу) и необходимость учитывать объективные ограничения, связанные с политическим календарем.
Недоверие к США со стороны России. Как было сказано выше, Москва не рассматривает Соединенные Штаты в качестве независимого арбитра. В то время, как в Вашингтоне уверены, что Россия - это сторона в украинском конфликте, в Москве придерживаются симметричного мнения. В Кремле полагают, что США играют не только роль куратора киевского режима, интересы которого американцы защищают в переговорном процессе. Весьма распространена точка зрения, что США пытаются использовать конфликт на Украине с целью сковывания политических и экономических ресурсов России и даже ряда европейских стран. Напряжение на континенте воспринимается как элемент стратегической игры Вашингтона.
Более того, за некоторыми дипломатическими формулировками скрываются довольно жесткие выводы. Именно так можно оценить характеристику российско-американских отношений, данную заместителем министра иностранных дел России Сергеем Рябковым, о том, что Россия и США вступили в период, сопоставимый с холодной войной". "Одной из уникальных особенностей периода, переживаемого в наших отношениях с США, является отсутствие внятных, а главное, признанных обеими сторонами правил игры, отсутствие алгоритма, к которому можно было бы прибегнуть для управления кризисами", - сказал дипломат 5 декабря 2017 года.
Как следствие, Россия не готова принимать за чистую монету неподтвержденные никакими доказательствами американские обещания о том, что украинская сторона будет выполнять политический блок минских соглашений после решения вопроса безопасности.
Акцентирование Кремля на следовании принципу параллельности (безопасность одновременно с политикой) в имплементации мирных договоренностей является результатом буквального прочтения минских соглашений. Москве нужны твердые, зафиксированные гарантии того, что Киев реализует на практике свою часть политических обязательств одновременно с прогрессом в безопасности.
Кадровые проблемы. Администрация Трампа остается нестабильной. Периодически в прессе озвучивается информация об отставке госсекретаря Рекса Тиллерсона. Не исключено, что ему на смену придет политик, который будет придерживаться еще более жесткой риторики в отношении России, что станет новой проблемой в переговорах. Кроме того, остается подвешенным даже статус американского переговорщика Курта Волкера, который работает "на общественных началах". Все эти персональные факторы лишь усиливают сомнения в допустимости каких-либо шагов навстречу американской позиции.
Недоверие к России со стороны США. После обвинения Кремля во вмешательстве в президентские выборы в США и в хакерских атаках на американскую политическую инфраструктуру тема сотрудничества с Россией, в том числе и по теме урегулирования конфликта на Украине, имеет четко выраженный негативный и даже "токсичный" характер. В этой ситуации любая попытка договориться с Россией на основании учета ее интересов (даже на условиях минских соглашений, которые на Западе многие рассматривают как подписанные Украиной под силовым давлением) может быть интерпретирована частью американского истеблишмента как результат "сговора" с российскими властями и удар по национальной безопасности США и их союзников. Под это определение теоретически могут попасть любые договоренности, которые не соответствуют логике войны со стороны украинских властей. В результате свобода маневра для американской дипломатии оказывается существенно ограниченной, как и ограниченным является фокус в переговорах с Москвой. Вашингтон, по сути, оказался в заложниках интерпретации минских соглашений, на которой настаивает Киев, и не способен посмотреть на конфликт с другой стороны. Соединенные Штаты лишены возможности использовать какие-либо позитивные аспекты российско-американских отношений для повышения доверия, ввиду их отсутствия.
Истечение срока действия закона об особом статусе Донбасса. 10 октября 2018 года период действия закона об особом статусе Донбасса вновь истечет. Учитывая те проблемы, с которыми украинские власти столкнулись при его продлении в октябре, отсутствие поддержки минских соглашений среди большинства украинских политиков, а также фактор приближающейся президентской кампании, пролонгация закона, без значимого прогресса в мирном процессе, может оказаться политическим невыполнимым обязательством для Порошенко. Украина парламентско-президентская республика, и, если украинский президент поймет, что не сможет провести через парламент продление особого статуса, нет никаких гарантий того, что он не пожертвует украинскими обязательствами по минским соглашениям в обмен на победу на следующих выборах.
Предстоящие выборы в ДНР и ЛНР в ноябре 2018 года. В ноябре следующего года в соответствии с законодательством республик Донбасса истекает срок полномочий глав и народных советов (парламентов) ДНР и ЛНР. Проведение выборов в республиках в ситуации, когда в рамках разворачивающейся президентской кампании от Порошенко будут требовать демонстрации непреклонности в защите украинского суверенитета, может спровоцировать не только усиление элементов недоверия, усилить негативный информационный фон, но и привести к новым шагам по политическому и экономическому давлению на республики и Россию. Впрочем, к этим последствиям, судя по всему, все стороны уже готовы.
Президентские выборы в России. Очевидно, что до 18 марта 2018 года российская сторона не пойдет на какие-либо чрезмерные (или кажущиеся таковыми) шаги в сторону Киева и Вашингтона, которые, в случае их опубличивания, могут быть интерпретированы как уступки со стороны Кремля или как ревизия российской позиции под внешним давлением. Это ни коем случае не означает того, что после президентских выборов такие шаги возможны или будут сделаны. Но фактор президентской кампании вынуждает Россию занимать, с одной стороны, демонстративно последовательно жесткую и непримиримую позицию в отстаивании интересов Донбасса, а с другой - вести себя крайне осторожно в процессе переговоров, не давая американцам возможности интерпретировать рациональные шаги как уступки.
Промежуточные выборы в Конгресс США 6 ноября 2018 года. Учитывая фактор "российского вопроса" и рискуя потерять большинство, американская администрация, имеет мотивы ускорять события, чтобы как можно быстрее решить "украинский вопрос" и добиться для Трампа какой-то внешнеполитической победы, в качестве которой вполне может трактоваться поражение России. Вряд ли в контексте разворачивающегося противостояния между двумя американскими политическими партиями получится продемонстрировать налаживание отношений с Москвой как внешнеполитический успех.
Начало подготовки к президентским выборам на Украине. 31 октября 2019 года на Украине состоятся очередные выборы президента, а позднее в октябре - выборы в Верховную Раду. Президентская кампания фактически стартует уже осенью 2018 года, когда все решения начнут обсуждаться и приниматься сквозь призму электоральной стратегии Порошенко. Украинский президент заинтересован во введении в Донбасс миротворческой миссии ООН до начала кампании. Однако для Порошенко также может быть выгодно вступить в коалицию с радикальными силами и дистанцироваться от "Минска", особенно на фоне отсутствия прогресса в Донбассе.
Истечение срока полномочий Верховной Рады оставляет открытым вопрос о судьбе конституционной поправки об особом статусе, которая была принята в первом чтении 31 августа 2015 года, но дальнейшее прохождение которой было заблокировано. Кроме того, будущий состав украинского парламента вряд ли приведет к формированию на Украине влиятельной политической коалиции за мир с Донбассом, которая сможет содействовать выполнению обязательств по минским соглашения. Не исключено, что все будет ровно наоборот - будущая Рада может еще больше осложнить имплементацию мирных договоренностей.
Таким образом, для достижения реального прогресса в мирном процессе все участники переговоров и стороны конфликта имеют очень узкое окно возможностей для принятия необходимых решений. До осени 2018 года полное выполнение минских соглашений абсолютно нереально. Однако к этому моменту сторонам конфликта вполне по силам предпринять шаги, которые позволят избавиться от наиболее серьезных действующих ограничений, снизить политическое (то есть внешнее) давление на мирный процесс, предъявить конкретные позитивные результаты и создать задел для продолжения урегулирования дальше.
Возможные сценарии
На данный момент (начало декабря 2017 года) просматривается четыре сценария развития переговоров в рамках российско-американского трека по Донбассу в 2018 году.
Сценарий 1. Провал переговоров. Американская сторона (К.Волкер) уже заявила, что в настоящий момент считает провал переговоров наиболее вероятным сценарием развития событий - не менее 80%. Учитывая слабость "нормандского формата", провал и прекращение переговоров будут означать сохранение текущего тупика в имплементации минских соглашений и возможность возобновления позиционной войны в Донбассе. Сохраняются и высокие риски расширения конфликта и возвращения сторон к боевым действиям, в ходе которых они будут прилагать усилия по расширению зоны своего контроля. Российско-американский трек - это единственное, что сейчас удерживает "Минск" на плаву. Однако, учитывая все проблемы между двумя странами и нежелание американцев идти на компромисс с российской позицией, такое развитие событий - провал и выход участников из переговоров - действительно имеет пока наибольшую вероятность, хотя, возможно, и не такую высокую, как определяет Волкер.
Сценарий 2. Тупик переговоров. С такой же вероятностью российско-американский трек может зайти в тупик, когда переговоры, как и в "нормандском формате", без определенных результатов будут продолжаться неопределенно долго. В этом смысле ключевым тестом для трека будет не столько достижение конкретных договоренностей, сколько способность их в точности выполнить участниками переговоров. "Нормандский формат" зашел в тупик, потому что, хотя "четверка" с трудом, но все же договаривалась об определенных действиях (формула Штайнмайера, параллельность политических шагов и шагов в сфере безопасности), но стороны конфликта их не совершали. Формат не сработал в смысле принуждения сторон конфликта к выполнению договоренностей, если они ими не выполнялись. Текущий российско-американский трек пока не проходил такой проверки на прочность. Россия и США продолжают обмениваться мнениями, не договариваясь ни о каких взаимных действиях.
Сценарий 3. Согласование российского варианта резолюции. Учитывая жесткую позицию России и отсутствие внешних и внутренних причин для ее коррекции, утверждение российского проекта резолюции по дислоцированию в Донбассе миссии ООН по содействию охране Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ является единственным реальным и самым быстрым вариантом перезапуска процесса мирного урегулирования. Опять-таки, принимая во внимание давление временного фактора, согласие на российский проект резолюции выгодно всем сторонам, в том числе самой Украине. Стороны могут деэскалировать ситуацию в зоне конфликта за счет прекращения огня и отвода тяжелых вооружений, а также обеспечить СММ ОБСЕ полный доступ ко всей зоне конфликта, включая мониторинг российско-украинской границы. Введение охранной миссии ООН для ОБСЕ снизит давление на Порошенко внутри страны и не оставит у Киева аргументов не выполнять минские соглашения в политической части.
Сценарий 4. Принятие варианта резолюции США и Украины. Согласие России с широким, миротворческим мандатом миссии ООН и передачей этой миссии контроля за российско-украинской границей является наименее вероятным развитием событий. Россия публично обозначила и свою позицию и то, что не собирается идти на уступки. Владислав Сурков прямо заявил, что российский проект резолюции надо принимать и двигаться дальше, не теряя время. "Позиция России по окончательному замирению Донбасса предельно ясно выражена в нашем проекте резолюции Совбеза ООН. Что тут обсуждать? Принимать надо", - сказал он 30 ноября. Поэтому Вашингтону остается либо идти навстречу российской позиции, либо оказаться перед выбором между тупиком в переговорах.
В итоге, первый и второй сценарий можно считать равновероятными, а третий - более вероятным, чем четвертый.
ТАСС. 07.12.2017
