Меньше за меньшее? Украина в преддверии саммита Восточного партнерства
Андрей Девятков, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН, доцент кафедры региональных проблем мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова
24 ноября 2017 г. в Брюсселе состоится очередной саммит Восточного партнерства, на котором подведут итоги реализации этой программы за последние два года и наметят приоритеты в сотрудничестве стран-участниц с Европейским союзом на ближайшую перспективу. В западной части постсоветского пространства ключевым партнером для ЕС является Украина — не только из-за ее размеров, но и по причине того, что именно в этой стране с 2014 г. происходят события, которые напрямую связаны одновременно с интересами европейской безопасности и продвижением нормативной повестки ЕС. В этой связи особый интерес представляет то, какова сегодня атмосфера в отношениях между Киевом и Брюсселем и обозначит ли очередной саммит какие-либо изменения в их подходах к выстраиванию двустороннего диалога.
Буксующая имплементация
Основной задачей соглашения об ассоциации Украина — ЕС, окончательно вступившего в силу 1 сентября 2017 г. после завершения всех ратификационных процедур, является превращение Украины в государство, которое, не будучи формально членом ЕС, жило бы в соответствии с его нормами и стандартами и было бы полностью открыто его политическому и экономическому влиянию. Соглашение об ассоциации предписывает комплексное внедрение законодательства ЕС в такие сферы украинской жизни, как судебная и правоохранительная системы, управление государственными финансами, организация государственных закупок, работа энергетических рынков, внешняя торговля, техническое регулирование, санитарный и фитосанитарный контроль и т.д.
При этом как и в процессе своего расширения в Центральной и Восточной Европе, Евросоюз надеется, что ключом к трансформации Украины и других членов Восточного партнерства станет экспорт в эти страны норм и институтов, которые заработают на практике благодаря воле местных политиков и участию гражданского общества. Действительно, Украина за последние годы значительно продвинулась в модернизации или создании многих институтов, без которых сегодня невозможно себе представить любое современное государство. Речь идет, в частности, о запуске интернет-площадок для государственных закупок (ProZorro), электронного декларирования доходов государственных и муниципальных чиновников, а также электронной системы возмещения НДС, создании нескольких профильных органов власти по борьбе с коррупцией, мерах по профессионализации судейского корпуса и преодолении хронического дефицита национальной энергетической компании «Нафтогаз Украины» за счет перехода к рыночному ценообразованию на внутреннем рынке.
Однако все эти законодательные новации и институциональные решения, по оценке ключевых международных партнеров — доноров Украины и большинства украинских наблюдателей, пока не привели к качественным изменениям в сфере государственного управления. В этой связи представители МВФ и ЕС открыто говорят о том, что в украинской системе власти продолжают доминировать олигархические группы, которые совсем не готовы к воплощению европейских представлений о конкурентности, прозрачности и эффективности. В этих условиях переносимые на украинскую почву институты и законодательные нормы вряд ли могут работать полноценно.
В данном контексте для ЕС в Украине существует несколько ключевых раздражителей. Во-первых, отсутствие серьезного прогресса в борьбе с коррупцией, в том числе в виде судебного преследования высокопоставленных коррупционеров. Во-вторых, торможение реформ в энергетическом секторе в соответствии с нормами Третьего энергопакета ЕС, что не только мешает повышению энергоэффективности украинской экономики, достижению большей конкуренции на внутреннем рынке газовых поставок и коммунальных услуг, но и может подорвать усилия Брюсселя по сохранению транзита российского газа через территорию Украины за счет создания независимого транзитного оператора для закупок газа у России европейскими компаниями не на западной, а на восточной границе страны. В-третьих, решения украинских властей ввести запрет на вывоз из страны металлолома и леса-кругляка, которые призваны создать дополнительные конкурентные преимущества для соответствующих секторов украинской промышленности, но противоречат принципам свободной торговли.
Опции для Брюсселя
Как Евросоюз может повлиять на ситуацию с точки зрения достижения более осязаемых практических результатов по всем этим направлениям? Традиционно Брюссель увязывал финансовую помощь с политическими обязательствами. Иначе говоря, средства выделялись и выделяются до сих пор при условии, что страна-партнер, в данном случае Украина, достигнет определенных результатов в тех или иных реформах. Причем Брюссель тратит немалые деньги: по информации Стратегической группы советников ЕС по Украине, ежегодный объем грантовой (т.е. безвозмездной) поддержки Киева со стороны Евросоюза достигает 200 млн евро. Кроме того, в дополнение к программе МВФ Евросоюз на период 2014–2018 гг. решил выделить Киеву макрофинансовую помощь в виде льготных кредитов в размере 3,4 млрд евро, и из этого пакета неиспользованными пока остаются только 600 млн евро. В итоге проблема состоит не в объеме выделяемой помощи, а скорее в ее форме (в основном в виде кредитов, а не грантов), а также в возможности страны эффективно использовать эти средства.
Однако, как отмечено в отчете Аудиторской палаты ЕС об оказании финансовой помощи Украине в 2007–2015 гг., критерии для выделения и грантов, и льготных кредитов были со стороны органов ЕС сформулированы зачастую размыто, что не позволяло контролировать эффективность достигнутых результатов. Кроме того, аудиторы указали на то, что основные средства выделялись первыми траншами, а от выполнения условий зависел, как правило, лишь последний небольшой транш. При этом в аудиторском отчете отмечено, что в период 2014–2015 гг. такой подход был в целом оправдан: необходимо было быстро направлять помощь Украине, которая находилась в условиях глубокого экономического кризиса и обострения конфликта на Донбассе. Но на будущее аудиторы ЕС считают необходимым коренным образом изменить данный подход.
В итоге сегодня можно заметить, что ЕС в координации с другими международными донорами, прежде всего МВФ, начинает требовать от Украины вполне конкретных действий и указывает на то, что дальнейшая поддержка (в первую очередь выделение последнего транша макрофинансовой помощи в 600 млн евро) будет зависеть от выполнения Украиной своих обязательств. На данный момент речь идет не только об отмене решений об экспорте металлолома и необработанной древесины. Более весовым является требование к Киеву создать специальный антикоррупционный суд, который занимался бы только высокопоставленными коррупционерами и был бы независим как от законодательной, так и от исполнительной власти за счет избрания членов суда автономной коллегией. Причем международные доноры, в первую очередь ЕС, настаивают также на том, чтобы они «ключевым образом» влияли на избрание членов этого суда. Таким образом, Брюссель хочет перестать быть внешним наблюдателем и напрямую содействовать борьбе с коррупцией в Украине. Администрация президента Порошенко и Верховная Рада прекрасно понимают, какую опасность для них несет создание антикоррупционного суда, особенно с участием европейских наблюдателей, поэтому до сих пор всячески затягивали принятие конкретных решений по этому поводу либо предлагали создать не отдельный суд, а антикоррупционные палаты в составе нынешних судебных органов.
Однако под нажимом международных доноров депутаты Верховной Рады разработали несколько законопроектов и обратились с ними в Венецианскую комиссию Совета Европы. В октябре комиссия вынесла принципиальное решение потребовать от Киева создать независимый антикоррупционный суд с участием международных наблюдателей, которые бы влияли на избрание его членов. В итоге П.Порошенко был вынужден согласиться внести соответствующий законопроект в Раду в ближайшее время.
Тем не менее остаются большие сомнения, что рекомендации Венецианской комиссии будут реализованы в полной мере. Как в таком случае может отреагировать Брюссель? До настоящего времени ключевой мотивацией ЕС была все же политическая поддержка Украины, поэтому на отсутствие серьезных результатов реформ Брюссель в целом закрывал глаза. Скорее всего, исходя из политических и геополитических соображений, происходить это будет и дальше. На этом будут настаивать отдельные государства — члены ЕС и, по всей видимости, Европейская комиссия, которая в конце 2016 г. выпустила очередной позитивный отчет об имплементации соглашения об ассоциации с Украиной.
Однако, судя по заявлениям представителей ключевых международных структур и органов ЕС, требования к Украине будут становиться все более конкретными и прозрачными. Невыполнение этих условий уже привело к серьезному кризису в отношениях между Европейским союзом и Украиной, что особенно видно по частым критическим заявлениям главы Миссии ЕС в стране. В будущем Евросоюз может даже решиться заморозить или свернуть помощь по различным направлениям. Такой вариант политики Брюссель уже апробирует в Молдове, где свернули грантовые программы в области юстиции, а также заморозили на неопределенное время транши макрофинансовой помощи.
Контрнаступление Киева
Естественно, украинские власти опасаются такого варианта развития событий. Открытый кризис в отношениях с ЕС не просто создаст финансовые проблемы, но и ухудшит позиции и так не очень популярной правящей элиты в преддверии приближающихся президентских и парламентских выборов. Поэтому Киев фактически применяет в отношении ЕС двойную стратегию: с одной стороны, он пытается имитировать выполнение европейских требований, а с другой — предпринимает усилия по продвижению собственной повестки в отношениях с Брюсселем, которая разбавляла бы дискуссию о невыполнении каких-либо обязательств украинской стороной. Причем делается это, как правило, в тесной координации с Молдовой и Грузией, которые также испытывают на себе недовольство Брюсселя.
Эта повестка состоит из нескольких основных тем. Во-первых, Киев по разным каналам, прежде всего через Европейский парламент, пытается поднять вопрос о том, что Украине нужно предоставить перспективу членства в ЕС. Кроме того, президент Порошенко выдвинул идею о том, что Украина должна стать ассоциированным членом Шенгенской зоны, присоединиться к Таможенному и Энергетическому союзу ЕС, Общему авиационному пространству и Единому цифровому рынку, что якобы сделает восточную границу Евросоюза прозрачной для Украины, а вопрос о ее членстве — делом времени. Украинский президент заявил, что он уже внес эти инициативы на рассмотрение на прошедшем в июле саммите ЕС – Украина.
Во-вторых, Киев просит изменить форму финансовой поддержки, сделав акцент на выделении не кредитов, а грантов. Кроме того, совместно с Литвой украинские власти разработали проект «плана Маршалла», который предполагает выделение дополнительных 5 млрд евро на реализацию украинских реформ. И наконец, третий блок тем связан с геополитикой и прежде всего с «российской гибридной агрессией». Киев требует от ЕС расширения антироссийских санкций, совместных усилий по противодействию киберугрозам.
Ко многим из этих инициатив Евросоюз относится прохладно. Так, комиссар ЕС по расширению и политике соседства Йоханнес Хан заявил в конце октября, что Брюссель не видит потребности в новом «плане Маршалла» для Украины и что главная проблема в отношениях между Украиной и ЕС состоит в невысокой степени доверия к тому, как украинские власти используют уже выделяемые финансовые средства. В Евросоюзе прямо говорят о том, что в ближайшие годы Украина должна сначала в полной мере исчерпать весь потенциал соглашения об ассоциации, пользуясь имеющимися объемами европейской финансовой помощи и не надеясь на расширение форматов сотрудничества.
Подводя итог, можно сказать, что Евросоюзу в обозримой перспективе вряд ли удастся реализовать задачу-максимум в отношениях с Украиной, а именно обеспечить глубокую европеизацию и демократизацию этой страны за счет комплексных внутренних реформ. Однако задача-минимум — удержание Украины в европейской интеграционной орбите — в целом будет выполняться и дальше. Отношения между Брюсселем и Киевом определенно будут меняться, накаляясь за счет растущих требований международных доноров к реализации реформ, прежде всего в сфере борьбы с коррупцией и в энергетическом секторе. Декларировавшийся ранее подход «больше за большее» постепенно превратится в «меньше за меньшее». Тем не менее (гео)политические интересы удержат Евросоюз от существенного изменения объемов помощи или разрыва отношений. Таким образом, двусторонний диалог будет пребывать в серой зоне.
Такая политика потребует от Евросоюза сохранения широких финансовых обязательств в отношении Украины. Именно за счет поддержки со стороны ЕС и МВФ Украину удалось вывести из состояния глубокой рецессии: если в 2014–2015 гг. падение ВВП составляло 7–10% ежегодно, то в 2016–2017 гг. достигнут небольшой рост на уровне 2%; инфляция в 43% в 2015 г. снизилась до 10% в 2016 г. Однако у страны нет ресурсов для экономической самодостаточности, поэтому необходимы дальнейшие финансовые вливания. Среди прочего вряд ли стоит надеяться на то, что зона свободной торговли даст в среднесрочной перспективе серьезные результаты в наращивании поставок украинской продукции на рынки ЕС, несмотря на увеличение в несколько раз экспорта ряда украинских агропродовольственных товаров: растительного масла, куриного мяса, меда и соков. Сейчас перед Украиной стоит задача хотя бы вернуться к объемам экспорта в ЕС, которые были в 2011–2012 гг.
Достижение этого результата будет связано не столько с увеличением объемов поставок, сколько с положительным изменением конъюнктуры мировых цен на металлы и зерновые культуры. Зона свободной торговли может дать ощутимый результат только в долгосрочной перспективе и преимущественно в секторе АПК и то только при условии, если государство сможет наладить работу органов сертификации, в полной мере внедрить нормы ЕС по санитарному, фитосанитарному и ветеринарному контролю, а бизнес — перестроиться на работу по новым правилам.
Что же касается амбициозных реформ, то они станут возможны только в случае выхода Украины на траекторию устойчивого экономического роста, а также при достижении какого-то modus vivendi в урегулировании конфликта на Донбассе, хотя бы за счет его «заморозки». Пока же социально-экономическую и военно-политическую ситуацию в Украине можно назвать чрезвычайным положением.
РСМД. 14.11.2017
