Что не так с евразийской интеграцией и как это исправить

Тимофей Бордачев

Кандидат политических наук, директор Центра комплексных европейских и международных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», руководитель исследовательских программ Совета по внешней и оборонной политике

Современная Европа переживает, очевидно, не самый лучший период своей политической истории. Это, однако, не повод для злорадства или даже покровительственного отношения. Современные события в Евросоюзе являются, скорее, стимулом изучить его опыт и подумать, как можно избежать ошибок. Тем более, что дела у других интеграционных объединений, особенно в наиболее важном для России Евразийском экономическом союзе, обстоят далеко не блестяще. Важнейшим опытом, который может быть воспринят у Европы, является опыт системного межправительственного сотрудничества. Защищающего суверенитет участвующих государств, но одновременно двигающего вперед интеграцию.

С 1 января 2018 г. Россия начинает председательствовать в Высшем евразийском экономическом совете – главном политическом институте Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и Евразийском межправительственном экономическом совете, объединяющем глав правительств и их ответственных заместителей. Председательство будет продолжаться ровно год – срок достаточный для того, чтобы была проделана большая работа. И российское правительство, судя по всем признакам, относится к решению задач, связанных с председательством, очень серьезно. Брошены самые высококвалифицированные специалисты из госслужбы и экспертного сообщества. Формулируются амбициозные и, одновременно, практически реализуемые задачи. Решение этих задач потребует как учета внутренней ситуации в Союзе, так и внимательного учета опыта других интеграционных объединений.

Поэтому начало российского председательства – это одновременно и очень хороший повод проанализировать, что было сделано и не сделано, каков опыт на фоне других примеров углубленного межгосударственного сотрудничества в современном мире. В первую очередь нас может интересовать опыт европейской интеграции, которая переживает сейчас не самые простые времена. Могучее здание Европейского союза подвергается ударам одного политического шквала за другим. Провал Конституции для Европы в 2005 г., финансово-экономический кризис 2009 – 2013 гг., кризис беженцев 2015 года, референдум в Великобритании и начало переговоров о ее выходе из ЕС в 2016 – 2017 гг. и, наконец, только разворачивающийся кризис вокруг Каталонии осенью 2017 года.

Эти события по очереди ставили под вопрос основные ценности, на которых была основана европейская интеграция с момента ее возникновения – равноправие участников, прогресс в сторону строительства единой Европы, солидарность стран-членов перед внутренними и внешними вызовами, защита прав человека и наций на самоопределение, способность внутри отстаивать те же ценности, которые Европа проповедует окружающему миру. Два популистских правительства в Восточной Европе – в Венгрии и Польше – открыто пренебрегают отдельными базовыми принципами демократии в ЕС. К числу внешних субъективных вызовов относится очевидный кризис трансатлантических отношений, связанный с драматическими внутренними изменениями в США – историческом друге и спонсоре европейской интеграции. Потерпев унизительное поражение в гонке за глобальное превосходство, Америка переосмысливает себя доступными ей в силу традиции и политической культуры средствами. И это переосмысление рикошетом бьёт по Европе, привыкшей за десятилетия воспринимать Атлантику как то, на что можно опереться во время невзгод.

Внутри Евросоюз сталкивается с проблемой лидерства. Франция за последние годы существенно ослабла и ее способность исполнять роль позитивного балансира Германии уже не та, что прежде. Избрание молодого энергичного президента Эммануэля Макрона как будто принесло здесь некий оптимизм. Но прошедшие несколько недель назад парламентские выборы в Германии сделали ситуацию еще более сложной. Правящие христианские демократы опять набрали больше голосов, чем другие прошедшие в Бундестаг партии. Но они, как и главные оппозиционеры – социал-демократы, потеряли места по сравнению с результатами прошлых выборов. И они потеряли эти места в пользу оппозиции. Среди которой на видное место вышли правые радикалы из партии «Альтернатива для Германии». Судя по всем прогнозам, формирование нового правительства затянется до января 2018 г., и оно будет состоять из представителей уже трех партий. А затем нельзя исключать и уход самой Ангелы Меркель с поста федерального канцлера, который она занимает с 2005 года. Поэтому в каком-то смысле Макрон пришел слишком поздно – Меркель уже устала ждать достойного компаньона для того, чтобы вести Европу к новым рубежам интеграции. В целом европейская интеграция, несмотря на попытки оптимизма, находится сейчас, скорее, в стадии полустагнации. И причин радоваться этому совершенно нет.

Особенно в связи с тем, что наш собственный проект – евразийская экономическая интеграция – также пребывает в весьма тревожном состоянии. При этом запас внутренней устойчивости у Евразийского экономического союза гораздо меньше, чем в ЕС, где за десятилетия сотрудничества накоплена колоссальная бюрократическая и институциональная инерция. В середине XIX века швейцарский философ Анри-Фредерик Амьель писал: «Каждый человек начинает путь в мире заново. Только институты становятся мудрее. Они хранят наш коллективный опыт». Здесь Европа смогла сделать главное – создать институты, которые работают при любой политической погоде. Другими словами, чтобы мы ни говорили или писали о сложностях Европейского союза, эти сложности являются проблемами гораздо более высокого порядка по сравнению с теми, которые угрожают развитию или даже существованию ЕАЭС. Европейская интеграция решает проблемы полетов в стратосфере. Евразийская интеграция только пытается оторваться от земли. Что ей, кроме всего прочего, активно мешают сделать неверие внутри и конкуренция снаружи.

Крепкие институты, в первую очередь межправительственные, – именно то, чего другим интеграционным объединениям, и ЕАЭС здесь яркий пример, как раз и не хватает в наибольшей степени. Поэтому Союз периодически лихорадит. Так в 2017 г. в полном объеме высветилась проблема того, что страны Союза готовы фактически создавать рискованные для его функционирования ситуации в связи с двусторонними политическими и дипломатическими проблемами. Но что больше всего настораживает – страны-участницы ЕАЭС системно, и Россия тут не исключение, оказываются неспособны исполнять в полном объеме свои обязательства, принятые в соответствии с Договором о ЕАЭС и актами вторичного законодательства. В каком-то смысле деятельность Союза иногда напоминает снежный ком накапливаемых неисполненных обязательств и решений. Это признается всеми участниками процесса и уже становится предметом дискуссий на политическом и экспертном уровне. И, безусловно, в полном объеме используется внешними партнерами ЕАЭС для реализации своих приоритетов.

В ряде случаев, как, например, отношения стран Союза с ЕС, внешние игроки ориентируются на подрыв евразийской интеграции как таковой. Даже находясь в серьезном кризисе, Евросоюз продолжает борьбу с любыми альтернативными формами интеграции в регионе своей периферии. В других случаях, как в отношениях с Китаем, внешний партнер оказывается, подчас, дезориентирован в отношении истинных намерений стран ЕАЭС и того, с кем нужно вести переговоры. Хотя в целом, отметим, именно Китай показал пример позитивного отношения к евразийской интеграции и даже способствовал ее более внятному позиционированию на международной арене, когда принял в 2015 г. предложение подготовить базовое соглашение с Евразийским экономическим союзом. Работа над текстом этого соглашения была завершена в октябре 2017 г. и оно стало существенным шагом в сторону обретения Союзом собственной международной идентичности. Одновременно был дан убедительный ответ на все спекуляции по части перспектив отношений Китая и России в центральной части Евразии. Эти отношения являются отношениями сотрудничества, при которых стороны учитывают в своей политике категории общего блага и выгоды для своих партнеров. Сейчас тот, кто говорит о существовании якобы противоречий между Россией и Китаем в Центральной Азии, не является другом ни России, ни Китая.

Что касается ситуации внутри ЕАЭС, то, в целом, неисполнение странами-участницами своих обязательств по Договору стало уже системной проблемой и признаком евразийской интеграции. Подобно тому, как в 1960 – 1970 гг. страны-участницы европейской интеграции постоянно нарушали требования функционирования общего рынка и вводили множество нетарифных барьеров для свободы передвижения товаров внутри Европейского экономического сообщества. Тогда решение было найдено через два механизма, которые могут быть рассмотрены и применительно к евразийской интеграции. Во-первых, был принят так называемый «принцип взаимного признания», согласно которому товары, отвечающие стандартам качества одной страны, автоматически признаются таковыми во всех других странах объединения. Это, хотя и с издержками, позволило снять значительное количество препятствий и сделать рынок более единым. Дальше выбор был только за потребителем. Во-вторых, все неисполненные обязательства были суммированы в подготовленном в 1985 г. под руководством сэра Артура Кокфилда докладе «Завершение строительства общего рынка», который содержал в себе перечень 297 мероприятий с указанием сроков их исполнения. Этот доклад был одобрен главами государств и правительств и практически полностью реализован в последующие годы. Хотя и за исключением вопроса о государственных закупках, а также выравнивания налоговых и финансовых систем.

Возможно, что российское председательство в ЕАЭС – это достаточно удобный повод для создания рабочей группы представителей правительств Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России для того чтобы провести инвентаризацию всех неисполненных обязательств и взаимных претензий, свести их и определить пути исправления. Это, подчеркну, не является и не может являться задачей наднационального института ЕАЭС Евразийской экономической комиссии. Только правительства, назначенные всенародно избранными главами государств, могут брать на себя ответственность за решение такой серьезной задачи. От которого зависит, возможно, выживет ли евразийская интеграции в принципе. И сохранится ли она как инструмент для решения единственной задачи любой интеграции – реализации национальных приоритетов развития участвующих в ней государств. Именно такое понимание сущности интеграции имеет смысл сделать центральным в современных условиях. Не государства для интеграции, а интеграция для государств. И под эту концепцию нужно подстраивать всю институциональную структуру Союза.

Общим местом уже стало то, что полномочия Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) – главного исполнительного органа ЕАЭС – крайне ограничены и не позволяют ей развивать интеграцию должным образом. Действительно, в вопросах переговоров с внешними партнерами Комиссия вряд ли может выходить за пределы обсуждения простых тарифных вопросов. В то время как современные двусторонние и многосторонние торговые соглашения предполагают концентрацию внимания на, в первую очередь, вопросах нетарифных ограничений и регулирования инвестиций. А здесь ЕЭК буквально связана по рукам и ногам положениями Договора и нежеланием стран-участниц ЕАЭС давать Комиссии новые полномочия. Не случайно на эту проблему постоянно указывают высшие руководители ЕЭК и призывают ее тем или иным образом решать.

Однако изучение опыта интеграции в Западной Европе показывает, что и здесь все не так однозначно. Страны-участницы этого многолетнего процесса всегда крайне внимательно и бережно относились к собственному суверенитету. И сейчас, несмотря на десятилетия сотрудничества, все законодательные акты Европейского союза принимаются только, внимание – только, Советом ЕС. В который входят полномочные министры стран-членов Евросоюза. Без их решения Европейская комиссия – исполнительный орган ЕС – не может принять ни одного акта вторичного законодательства. Именно Совет ЕС утверждает полномочия Еврокомиссии на переговоры с третьими странами и внимательно следит за тем, чтобы она оставалась в пределах этих полномочий. Поэтом сетования на то, что в ЕАЭС все больше вопросов решается не на уровне Евразийской экономической комиссии, а на уровне Совета – органа межправительственного – показывают недостаточно глубокое знание европейского опыта.

Однако отличие состоит в том, что в Евросоюзе Совет министров является реально действующим на постоянной основе институтом со своим аппаратом, историей и механизмом согласования позиций до того, как решение выносится на голосование. Существует институт постоянных представителей стран-членов в Брюсселе, каждый из которых располагает штатом сотрудников и постоянно находится в контакте со своей столицей. Работают постоянно действующие экспертные комитеты, в которые входят чиновники правительств стран Евросоюза. Это позволяет избежать разрыва между надгосударственными органами и государствами. Дает возможность постоянно вовлекать правительства стран-участниц в согласование позиций по каждому вопросу. В этом отношении евразийская интеграция, в отличие от европейской, стоит на одной ноге – у нее есть относительно сильная Евразийская экономическая комиссия и могущественные высшие органы принятия решений – Высший евразийский совет и Межправительственный совет. Но нет абсолютно ничего между ними, что позволило бы правительствам, напрямую подотчетным перед главами государств и парламентами работать вместе на более-менее постоянной основе.

Отцам-основателям интеграции в Западной Европе было в далекие 1950-е годы совершенно очевидно, что государство – это высший носитель суверенной власти и от своего суверенитета не может отказаться в силу ответственности перед населением. Поэтому они создали все условия для эффективного межправительственного взаимодействия. И именно этот опыт стоило бы, по всей видимости, внимательно изучить и воспринять для того, чтобы сохранить евразийскую интеграцию. Исчезновение или эрозия этого евразийского проекта может иметь весьма негативные последствия для его участников и региональной стабильности в целом.

Список трудностей и недоработок в ЕАЭС можно и нужно продолжить. Как и изучение имеющихся в лучших международных практиках, а Евросоюз здесь – самый подходящий образец, способов не дать таким проблемам наносить интеграции ущерб. Сейчас нужно, видимо, силами экспертного сообщества подготовить большое исследование о причинах современного кризиса евразийской интеграции и путях выхода из этого кризиса. Такое исследование должно включать в себя как экономические, так и чисто политические и институциональные вопросы и предложения. В современном мире интеграция не может быть чисто экономической. Это приведет к тому, что страны будут искажать ее в пользу конкретных и конъюнктурных интересов, создавая долгосрочные риски. Она должна решать вопросы защиты государственного суверенитета и продвижения национальных целей развития. А для того, чтобы помочь политикам двинуть интеграцию по правильному пути, нужно четко сформулировать: что пошло не так и как это исправить?

И последнее – важно грамотно поместить евразийскую экономическую интеграцию в контекст Большого Евразийского партнерства. Идея создания такого партнерства была выдвинута Россией и поддержана руководством Китая летом 2016 года. В идеальном своем выражении Большое Евразийское партнерство могло бы стать неким сообществом государств, интенсивность и доверительность связей между которыми превышает по качеству их связи с третьими игроками. Пока мир знает только одно сообщество такого типа – это т.н. Запад, включающий в себя не только США, Канаду и Европу, но и Австралию, Японию и, например, Сингапур. Существование такого сообщества основано на неписаных, но признаваемых всеми участниками правилах международного общения и предполагает множественность институтов международного сотрудничества в политике, экономике и культуре. Такие организации, как ШОС, ВРЭП (если состоится), Фонд шелкового пути, Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, АСЕАН, даже БРИКС и другие являются пересекающимися между собой, но не конкурирующими. И Евразийский экономический союз, если его удастся сделать реально работающим инструментом продвижения приоритетов стран-участниц, займет в этой общей картине свое достойное место.

Международный дискуссионный клуб "Валдай". 14.11.2017