Скандал в благородном союзе. Как конфликт Казахстана и Киргизии проверяет на прочность ЕАЭС

Иван Зуенко

Научный сотрудник Центра Азиатско-Тихоокеанских исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук

Локальная ссора двух членов ЕАЭС ставит очень серьезные вопросы. Она в очередной раз обнажает массу противоречий между соседями, проверяет на прочность не только структуру ЕАЭС, но и саму идею интеграции на постсоветском евразийском пространстве.

Нет друг для друга более близких стран, чем Казахстан и Киргизия. Однако, как часто бывает, именно среди братских народов конфликты становятся наиболее эмоциональными и взрывоопасными.

Что произошло

Девятнадцатого сентября президент Казахстана Нурсултан Назарбаев провел встречу с одним из кандидатов на предстоящих 15 октября выборах президента Киргизии Омурбеком Бабановым. Бишкек отреагировал ожидаемо болезненно, и МИД Киргизии вручил Казахстану ноту протеста. Нужно сказать, что сам действующий киргизский президент Алмазбек Атамбаев, когда был еще кандидатом, встречался, например, с Владимиром Путиным. Но то, что выглядело нормальным для России, оказалось непозволительным для братского Казахстана.

Седьмого октября 2017 года Атамбаев обвинил руководство Казахстана в попытке повлиять на выборы. Сделал это Алмазбек Шаршенович не по-среднеазиатски откровенно. В частности, заявил, что казахстанские богатства разворовываются («Валовый продукт Казахстана в доходах в десять раз больше, почему же тогда пенсии там больше в полтора раза, а не в десять раз?») и что все дело в том, что Астане не нравятся демократические преобразования у соседей. Хуже он смог бы сделать, разве что если бы только напомнил о фильме «Борат», сравнил центральный павильон «Экспо» в Астане со «Звездой смерти», а сам Казахстан назвал Нурсултанатом.

В ответ МИД Казахстана выступил с нотой протеста, где деликатно отмечалось: «Выражаем уверенность, что безответственные, провокационные по своей сути и ложные утверждения в предвыборных целях президента Кыргызстана не смогут нанести ущерб многовековым узам дружбы и взаимной помощи между нашими странами».

Между тем это далеко не первый эпизод в казахстанско-киргизских отношениях, когда забота о национальных интересах и крепости собственного суверенитета вступала в конфликт с «многовековыми узами дружбы и взаимной помощи».

Год назад на сайте Московского центра Карнеги был опубликован материал «Евразийская брешь», в котором анализировалась ситуация, сложившаяся после расширения ЕАЭС. Тогда Казахстан и Киргизия, несмотря на снятие таможенного контроля, ввели целый ряд ограничений на свободу передвижения товаров через свою границу. Эти ограничения коснулись перевозки товаров «несунами»; появилась процедура заполнения транспортно-товарных накладных; стали формировать автокараваны, которые идут по территории Казахстана с сопровождением от киргизской до российской границы.

Казахстан изначально был не в восторге от перспектив присоединения братского народа к ЕАЭС, и о старых счетах вспомнили уже после нашумевшего выступления Атамбаева. Согласно заявлению премьер-министра Казахстана Бакытжана Сагинтаева, «в рамках вступления Киргизии в ЕАЭС Казахстаном была оказана техническая помощь в размере $100 млн; установление доли Киргизии в консолидированном бюджете ЕАЭС в размере 1,9% позволило Бишкеку получать доходы от таможенных пошлин в три раза больше, чем до вступления в союз; от досрочного применения Киргизией унифицированного железнодорожного бюджета Казахстан потерял $49 млн, которые получила Киргизия».

Есть претензии и к Казахстану. Как заметил Кубат Рахимов, председатель комитета по вопросам промышленной политики, экспорта, инфраструктуры и ГЧП Торгово-промышленной палаты Киргизии, «когда Казахстан вступил в ВТО на своих условиях, он нанес удар по интересам всех остальных участников союза, так как без равных правил пропадает сам смысл общего рынка, появляются структуры параллельного импорта и необходимость контролировать потоки тех товаров, которые по сниженным ставкам ввозятся в Казахстан якобы для внутреннего потребления».

Нынешнее осложнение отношений, чреватое тем, что Атамбаев начал пенять соседям на их внутренние дела, вызвало бурю эмоций в социальных сетях по обе стороны казахстанско-киргизской границы. Среди гневных тирад звучали даже угрозы перекрыть границу и оставить Киргизию без доходов от продажи своих и реэкспортных товаров на казахстанском рынке. Да, это не официальные заявления, однако логично предположить, что лица, принимающие решения, испытывают похожие эмоции, и в случае победы на выборах неугодного Астане Сооронбая Жээнбекова, конфликт между двумя братскими народами может превратиться в торговую войну. Сообщения о давке и многочасовых очередях на казахстанско-киргизской границе, которые появились уже 10 октября, не предвещают ничего хорошего.

Чего ждать

Конечно, границу никто не закроет. Вопросы таможенного регулирования, за некоторым исключением, находятся вне компетенций правительств стран ЕАЭС. Введение, изменение или отмена таможенного контроля – прерогатива ЕЭК. Как полноправные участники ЕАЭС, Казахстан и Киргизия обязуются следовать решениям этой комиссии.

Тем не менее суверенитета у обеих стран достаточно, чтобы подпортить друг другу жизнь. При этом в попытках доказать свою правоту можно увлечься и навредить и своим интересам тоже.

Во-первых, Казахстан может серьезно ограничить поставки на свой рынок товаров из Киргизии (это в значительной степени сельхозпродукция). Да, с помощью таможенных ограничений этого не сделаешь, но существует масса других способов. Подобные практики активно применяются Россией, которая ограничивает ввоз товаров из других стран под предлогом заботы о здоровье своих граждан (латвийские шпроты, молдавские вина, грузинская минеральная вода, список можно продолжать). Астана вполне может применить опыт партнера по ЕАЭС для сведения собственных политических счетов. Также Казахстан может приостановить поставки угля для Бишкекской ТЭЦ, что может быть критично в годы, когда снега недостаточно, чтобы в полном объеме работали киргизские ГЭС.

Во-вторых, обе страны могут ужесточить пограничные процедуры для граждан соседнего государства. Сейчас между странами ЕАЭС снят таможенный, но не пограничный контроль. Казахстанско-киргизская граница и без того не самая либеральная в мире, а еще полтора года назад редко кто мог ее пройти, не дав взятку пограничнику. Люди там работают опытные. Да, пока действует режим свободного перемещения людей внутри ЕАЭС, закрыть границу полностью или ввести визы не могут ни Казахстан, ни Киргизия. Однако при желании завернуть можно любого. В теории также можно сильно усложнить жизнь киргизским трудовым мигрантам, работающим в Казахстане.

В-третьих, Казахстан может предельно ужесточить контроль за движением китайских товаров, предназначенных для рынка ЕАЭС (прежде всего для российского) и попадающих в единое таможенное пространство через Киргизию. Исследование, основанное на сопоставлении таможенной статистики Китая и стран ЕАЭС, показывает, что значительная доля таких товаров попадает в ЕАЭС контрабандно. Киргизскому истеблишменту довольно выгодно подобное положение, но нужно понимать, что он извлекает административную ренту из положения своей страны на транзите китайских товаров на рынки России, и эти доходы зависят от того, насколько строго за потоком черного китайского реэкспорта следит другая транзитная страна – Казахстан.

Казахстан придумал немало способов борьбы с таким транзитом, но все они замыкаются на ответственность и дисциплинированность исполнителей. Иначе говоря, если недобросовестный перевозчик однажды дал взятку киргизскому таможеннику, что ему мешает дать взятку еще раз, но уже в Казахстане? Но если будет политическая установка «мочить», то закрывать глаза на движение по территории Казахстана контрабандных грузов из Киргизии перестанут – вплоть до конфискаций товара и резонансных материалов в СМИ. Это подорвет кормовую базу киргизского истеблишмента и подспудно приведет к убыткам перевозчиков и потребителей, привыкших к «сокращению издержек». Кстати, желание Казахстана наконец поставить под контроль поток черного китайского реэкспорта и является, по всей видимости, одной из главных причин поддержки Омурбека Бабанова, отрицать которую могут только совсем уж идеалисты.

Если же победит кандидат, лояльный Атамбаеву, Астаны может использовать самые радикальные меры, вплоть до закрытия на капремонт пунктов погранконтроля на границе с Киргизией и палок в колеса для перевозок киргизских грузов с использованием «Казах Темир Жолы» (казахстанских железных дорог) и Комитета административной полиции казахстанского МВД. Впрочем, будем надеяться, что до этого не дойдет.

Что это означает

Как считает шеф-редактор агентства «Регнум» по Киргизии Григорий Михайлов, «есть вероятность, что охлаждение отношений ограничится масштабами нескольких персон и не выйдет на межгосударственный уровень. Ответные меры Назарбаева могут быть адресованы лично Атамбаеву». Пока же заметим, что Нурсултан Абишевич взял паузу и ждет результатов выборов и того, как после них поведет себя победитель.

Однако остроты сложившейся ситуации это не снимает. Локальная ссора двух членов ЕАЭС ставит очень серьезные вопросы. Она в очередной раз обнажает массу противоречий между соседями, проверяет на прочность не только структуру ЕАЭС, но и саму идею интеграции на постсоветском евразийском пространстве.

Ориентиры для надгосударственной интеграции хорошо известны. Это Европа, Латинская Америка, отчасти Юго-Восточная Азия. Однако попытки воссоздать их опыт на постсоветском пространстве пока буксуют. Причин тут несколько.

Во-первых, на территории бывшего Советского Союза интеграция как процесс «стирания границ между странами» протекает одновременно с процессом нацстроительства, для которого как раз необходима реализация суверенной власти, в том числе и символической (если следовать социологической терминологии). Как отмечает Данияр Косназаров, аналитик Университета Нархоз (Алма-Ата), «при объективном запросе на сближение стран региона процесс становления их государственности продолжается, и он будет требовать дистанцирования друг от друга».

Во-вторых, так и не решена вечная дилемма, чего в ЕАЭС больше: экономики или политики. Для России экономический смысл постсоветской интеграции заключается в восстановлении сломанных экономических цепочек, существовавших во времена СССР. Но не менее важно и то, что интеграция фактически означает возрождение руссоцентричного пространства, эдакого Pax Russica.

И вот что мы видим: если восстановление производственно-логистических цепочек имело осязаемый смысл в интеграции России и Украины, а также России и Белоруссии, то со странами Центральной Азии ситуация иная. Экономически современную Россию они интересуют прежде всего как рынки сбыта своей продукции и источник рабочих ресурсов. Сакральное для России значение «центральноазиатского хартланда» лежит в других плоскостях: это геополитика, сохранение имперского наследия, влияние русской культуры и русского языка.

Для лидеров стран-партнеров смысл такой интеграции состоит в паразитировании (в прагматичном смысле этого слова) на российском рынке и личном пиаре. Россия активно и успешно старается добиться того, чтобы на ней не паразитировали даже самые ее близкие союзники, что, кстати, вызывает у них плохо скрываемое раздражение. Поэтому в сухом остатке от всей наднациональной интеграции на постсоветском пространстве остается одно – политический пиар.

И тут выясняется, что постсоветская интеграция в ее нынешнем формате – это конструкт, который держится на личной позиции ее инициаторов: Путина, Назарбаева, Лукашенко – и является зависимым от их воли. Ситуация с обменом нотами протеста между Астаной и Бишкеком в очередной раз показывает: противоречия между странами сильны. Забота о национальном суверенитете подчас оказывается важнее, чем уступки ради общего блага. Принятие стратегических решений субъективно и персонализированно.

В ЕАЭС Киргизия вступила по решению Атамбаева. Однако этот шаг был обусловлен не стремлением строить единое экономическое пространство с братским Казахстаном, а желанием получить бонусы от лояльности Москве. При последующих руководителях Киргизии ситуация может измениться. Не являются вечными и лидеры России, Казахстана и Белоруссии. Кто-то более, кто-то менее.

На этом фоне лучшее, что могли бы сделать сторонники ЕЭАС, – не расширять организацию до бесконечности, вбирая в себя все новые проблемы и противоречия, способные расшатать и без того неустойчивую конструкцию, а перейти от экстенсивного развития к интенсивному. Заняться устранением многочисленных барьеров, изъятий и ограничений, существующих в нынешнем формате ЕАЭС и отягощенных такими фортелями, как вступление Казахстана в ВТО на особых условиях и односторонний ввод санкций в отношении европейской продукции со стороны России. Необходимо проводить системную работу по борьбе с серыми и черными схемами при ввозе товаров из третьих стран. И самое главное – долгая и кропотливая работа потребуется для того, чтобы выровнять уровень институционального развития и пережить свои болезни роста нации, как пережили свои в XIX веке те же латиноамериканские страны.

Московский Центр Карнеги. 13.10.2017