Разворот к малым. Что России следует пересмотреть в своем подходе к ЕС

Ирина Бусыгина

Из-за ставки на дальнейшее ослабление Евросоюза Россия уверена, что развивать отношения имеет смысл только с крупными державами ЕС. Но европейские институты устроены так, что крупные страны не имеют возможности там доминировать. России необходимо изменить подход в отношении малых стран Евросоюза, ведь именно они будут стремиться к большему объединению в сферах обороны и безопасности.

Отношение России к Евросоюзу всегда отличала некая мелодраматичность: от надежд мы переходили к разочарованию, от разочарования – к почти открытому пренебрежению. ЕС как региональное объединение не принимался в серьезный расчет, «политический карлик» не считался и не считается серьезным игроком на международной арене.

Из такой перспективы строились и политические калькуляции: почти общим местом стало рассуждение о том, что сплоченный Евросоюз и невозможен, и невыгоден России, так что вместо выстраивания продуманного подхода к ЕС в целом России целесообразнее строить отношения сепаратно, с наиболее крупными его членами, особенно с теми, кто по различным причинам склонен относиться к России с пониманием.

Эти расчеты оказались неверны. Именно сейчас в Евросоюзе идет интенсивное развитие процессов интеграции, причем в тех областях, которые до сих пор считались неподъемными для интеграции, – это сферы общей обороны и политики безопасности.

Тем не менее ЕС, этот «восточный фланг Большого Запада», еще не потерян для России. И если принципиальное улучшение отношений, по крайней мере в краткосрочной перспективе, невозможно, поскольку доверие к России подорвано, то существует надежда на неухудшение отношений, что уже означало бы изменение неблагоприятной для России динамики последних лет. Один из способов добиться этого – принципиально изменить подход к малым странам Союза.

Как мы читаем сигналы

Казалось бы, ничто из происходящего в ЕС не остается в России без внимания. А происходит в последние годы многое. Тем удивительнее, что практически любой процесс получает в России исключительно негативную оценку с точки зрения дальнейших перспектив евроинтеграции.

Кризис еврозоны толкуется как манифестация того, что ряд входящих в нее стран не способен и не желает соответствовать навязанным другими странами критериям в ущерб собственным национальным интересам. Миграционный кризис – как неспособность наднациональных институтов разработать и ввести механизмы регулирования и добиться солидарности стран Союза. Брекзит – как первый (но важный и, главное, не последний) кирпичик, выпавший из здания Евросоюза, свидетельство неизбежности его грядущего распада. Наконец, подъем популизма в Европе интерпретируется как манифестация разочарования европейских граждан в общих ценностях и наступление эпохи национализма. Выражения типа «бессильная старушка Европа» все больше определяют нынешний российский дискурс в отношении ЕС.

Фактически речь идет о том, что, рассматривая извне происходящее в чрезвычайно сложной системе, мы видим то, что хотим видеть, то, что полагаем выгодным для себя, и пропускаем те сигналы и интерпретации, которые либо могут свидетельствовать о чем-то другом, либо просто не укладываются в наши изначальные – увы, жесткие и примитивные – предпосылки. Боюсь, что подобный подход касается не только отношения к ЕС, но и используется шире – часто в отношении всего внероссийского: если кризис происходит не у нас, то это признак дефектов, ошибок, слабостей; если кризисные явления затрагивают Россию – это проверка ее жизнеспособности, которую она выдержит с большей или меньшей легкостью. Но выдержит непременно.

Ставка на ослабление

Между тем однозначная и плоская оценка происходящего в ЕС, которую в концентрированном виде можно сформулировать как ставку на ослабление и/или распад Евросоюза, чрезвычайно вредна для России. Вредна по двум причинам.

Во-первых, она не стыкуется с общей логикой интерпретаций и прогнозов общемировых процессов, принятой сегодня в России, и тем самым делает эту логику несостоятельной в глазах мирового сообщества. Ставка на провал ЕС противоречит отстаиваемой Россией идее об объективном и теоретически обоснованном процессе регионализации мирового пространства, ведущем к оформлению макрорегионов. Именно на этом теоретическом фундаменте базируется интеграция в рамках ЕАЭС. Однако если принять эту теорию, то она объясняет не только ЕАЭС, но и Евросоюз, возникший много раньше. Почему же ЕС в этом отказано?

Помимо этого, отказ от восприятия Евросоюза как консолидированного игрока ведет к тому, что и у Союза, в свою очередь, появляются не только стимулы, но и основания не воспринимать серьезно ЕАЭС. Вспомним, в 2015 году Комиссия ЕАЭС направила официальное предложение в Еврокомиссию начать диалог о создании общего экономического пространства. В ответ председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер направил письмо о принципиальной готовности рассмотреть такую возможность при соблюдении Россией ряда условий. Примечательно, однако, что письмо было направлено не в Комиссию ЕАЭС, а лично российскому президенту Путину. Это ясное указание на то, что ЕС считает Евразийский союз не более чем российским проектом.

Во-вторых, следствием неверного видения и оценок становятся неверные политические калькуляции и неверные предсказания реакции ЕС на российские действия. Посмотрим, в чем расчеты оказались неверны.

Прежде всего это санкции. В 2014 году расчет России состоял в том, что, невзирая на принятые в отношении нее санкции США, Евросоюзу договориться по этому вопросу не удастся. Такие расчеты базировались, казалось бы, на вполне достоверных данных. Действительно, в отличие от простого президентского декрета в США, в ЕС по процедуре для принятия санкций нужен консенсус, то есть одобрение всех 28 государств в Европейском совете. А это практически невозможно, принимая во внимание различную интенсивность экономических связей с Россией, а значит, и разную тяжесть экономического бремени, которую страны-члены будут нести при приеме санкций.

Следовательно, ЕС должен был расколоться по российскому вопросу. В пользу такого предположения вроде бы свидетельствовали и заявления глав ряда государств ЕС. Тем не менее консенсуса в ЕС достигли: санкции были не только одобрены, но и неоднократно продлены. И едва ли стоит рассчитывать на их отмену в начале 2018 года.

Далее. Ставка на ослабление ЕС явно игнорирует происходящее. Пока мы тщательно собираем свидетельства грядущего распада и общего хаоса, охватившего Союз, он объединяется, как никогда ранее. Причем сотрудничество идет как раз в тех областях, которые наиболее сложны для интеграции, – в области оборонной политики и политики безопасности. В этих областях за последний год было сделано больше, чем за прошлые десять.

Обеспечение безопасности стало главным приоритетом Евросоюза, большинство его граждан поддерживают лозунг «больше Европы», когда речь идет о безопасности и обороне. В «Глобальной стратегии ЕС», представленной Федерикой Могерини, верховным представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности, в июне 2016 года усилия по продвижению к созданию полноценного союза европейских государств в этой области были названы определяющими для будущего ЕС. Интересно, что именно выход Великобритании из ЕС (пресловутый кирпичик, выпавший из здания) считается многими экспертами позитивным событием с точки зрения такого продвижения, поскольку Британия была основным тормозом процесса.

Не стоит забывать и то, что практическое воплощение такого подхода России к Союзу объективно подталкивает ЕС к сближению его позиции по России с позицией США. Серьезное военное сдерживание России в ЕС считают (пока) слишком рискованным, идея о формулировании альтернативы подходу к России, который сложился в США, пока не отброшена, и России стоит это использовать.

Наконец, следствием ставки на дальнейшее ослабление Евросоюза становится идея, что развивать отношения имеет смысл только с крупными державами ЕС. Понятно, что видение международных отношений в духе игры с нулевой суммой между несколькими мощными странами, где выигрышем является доминирование и контроль, отличает российский подход в принципе. Не стоит обсуждать в рамках этой статьи эффекты такого подхода в глобальном масштабе, однако можно утверждать, что он точно неразумен в отношении ЕС, где малых стран значительно больше, чем крупных (которых, кстати, после брекзита стало на одну меньше). А нормы представительства в институтах ЕС, по крайней мере Европейского совета, который и определяет внешнюю политику Союза, устроены таким образом, что крупные страны не имеют возможности доминировать.

О важности малых стран ЕС

Одним из основных мотивов, определяющих внешнюю политику малых стран, является чувство уязвимости – политической и экономической. Экономическая открытость и уязвимость по отношению к внешним вызовам как следствие контроля над относительно небольшими ресурсами повышают вероятность и масштаб потерь для малого государства по сравнению с крупным. Следовательно, малые государства будут более склонны к формированию коалиций или вступлению в уже существующие; участие в коалициях потенциально должно позволить малым странам разделить бремя потерь с союзниками и/или успешнее отвечать на внешние вызовы, действуя в группе. Иными словами, в составе коалиции малые страны получат больше шансов сформировать и реализовать успешную политику в отношении изменяющихся внешних условий и проводить решения, которые они бы не смогли проводить, действуя независимо.

Вступая в союзы (альянсы, коалиции), малые государства получают сразу несколько выгод – от экономии на расходах (прежде всего на обеспечение безопасности) и возможного фрирайдерства (что дает возможность еще большей экономии) до формирования коалиций внутри союзов (что позволяет повышать вероятность появления желаемого общего решения). Исследователи малых европейских стран сходятся в одном: по тем или иным причинам малые государства будут стремиться либо сформировать коалицию, либо присоединиться к уже существующей и, находясь в ее составе, предпринимать усилия для того, чтобы поддерживать и наращивать ее жизнеспособность. Сказанное тем более верно для политики малых стран ЕС, когда в Союзе отсутствует гегемон и институты устроены благоприятным для представительства малых стран образом.

Кроме того, в отличие от крупных стран ЕС, которые формируют свои приоритеты по всей повестке Союза, малые страны (в силу ограниченности ресурсов) концентрируют свои интересы внутри ЕС более направленно, то есть по ограниченному кругу вопросов. Малый размер позволяет им четко формировать свои приоритеты и отстаивать их, проводя более гибкую политику по другим вопросам. Малые страны служат важной опорой Еврокомиссии, мотора европейской интеграции. В то время как крупные страны зачастую выступают против брюссельских инициатив.

Помимо этого, сила малых стран в ЕС существенным образом зависит от их способности формировать коалиции и в дальнейшем поддерживать их, находя компромиссы между участниками. Формируя и поддерживая коалиции, малые страны делают существенный шаг вперед в продвижении своих интересов: от выгод пассивного фрирайдерства к проактивной защите своих интересов в Евросоюзе.

Существует так называемая дилемма малых стран, которую можно описать как «сопротивляться или примкнуть к победителю» (balance-or-bandwagon dilemma). Эта дилемма традиционно обостряется для малых стран в период конфронтации между крупными державами.

В случае Евросоюза дилемма малых стран выглядит следующим образом. Сценарий, предполагающий, что после распада ЕС малые страны сформируют в дальнейшем свои союзы, не выглядит реалистичным. Сценарий, предполагающий, что часть этих стран (расположенных на восточном фланге Евросоюза) примкнет к коалиции вокруг России, попросту безумен. Поэтому логично предположить, что малые страны будут активно выступать за дальнейшую интеграцию в рамках Евросоюза, особенно в приоритетных ныне сферах политики безопасности и обороны, располагая при этом институциональными ресурсами, которые много больше их чисто экономического потенциала.

Что может сделать Россия

Как пишет Андрей Кортунов: «Прежде всего, не следует тешить себя иллюзиями, что наши проблемы в отношениях с Западом каким-то образом решатся за счет радикальных перемен на самом Западе и что главная задача Москвы – перетерпеть, переждать, пересидеть, пережить пусть крайне неприятный для нас, но непродолжительный период неблагоприятной мировой политической конъюнктуры». Это чрезвычайно здравое и справедливое замечание. Однако если в отношении США такой иллюзии нет (что бы ни утверждалось публично), то в отношении Евросоюза она явно присутствует. Дескать, подождем – сами ослабеют и развалятся.

Подобные калькуляции не только неверны в принципе, они опасны в практическом отношении, поскольку подталкивают российское руководство к неверным внешнеполитическим подходам и решениям. Гораздо разумнее было бы использовать нынешний момент для перелома динамики в отношениях с Евросоюзом, пока такая возможность существует и мысль, что нужно искать выход из сложившегося тупика в отношениях с Россией вне сценария жесткого сдерживания, присутствует в умах европейских элит. Необходимо ставить задачу не качественного улучшения отношений (это сейчас невозможно), но хотя бы не ухудшения переговорной позиции России.

Для этого необходимо изменить подход в отношении малых стран Евросоюза, ведь именно они будут стремиться к большему объединению в сферах обороны и безопасности. Изменить подход следует принципиально, а не селективно, когда отношения развиваются с теми национальными элитами, которые настроены пророссийски или, по крайней мере, критичны в отношении наднациональных институтов.

Послать соответствующий сигнал о диалоге Евросоюзу можно было бы, предложив возродить институт саммитов ЕС – Россия, последний из которых состоялся в 2014 году. А разговаривать об этом можно было бы с малой страной Эстонией, которая сейчас председательствует в Совете ЕС.

Такой поворот к малым странам труден для России по многим соображениям, однако он не означает (или может не означать) принципиального изменения общего подхода России к структуре международных отношений. Речь идет лишь о признании того, что в Евросоюзе все устроено по-другому и малые страны действительно играют чрезвычайно важную роль. Понятно, что даже это признание потребует усилия, однако его необходимо сделать. Иначе дальше потерь будет больше, причем потерь стратегических.

Московский Центр Карнеги. 20.09.2017