Сравнительный анализ деятельности созданных в Центральной Азии форматов «5+1» (с участием США, Южной Кореи, Японии и ЕС)
Елена Алексеенкова
К.полит.н., менеджер по аналитической работе РСМД, научный сотрудник Центра глобальных проблем ИМИ МГИМО (У) МИД России
______________________________________________________________________________________________
Центральная Азия — регион, отличающийся значительным разнообразием возможностей и вызовов. Большие запасы природных ресурсов, серьезный демографический потенциал, транзитные возможности в центре Евразии сочетаются со слабостью политических институтов, высоким конфликтным потенциалом, слабо диверсифицированной и высокорискованной экономикой, а также серьезным набором внешних и внутренних вызовов безопасности. К первым относятся близость к очагам нестабильности в Афганистане и на Ближнем Востоке при крайне низкой степени защищенности границ, ко вторым — проблемы социально-экономической устойчивости, угрозы роста религиозного экстремизма, этнических конфликтов. Обозначенные возможности делают регион привлекательным для внешних игроков, ищущих дополнительные возможности для развития собственных экономик, будь то ресурсы или дополнительные рынки. Обозначенные риски и угрозы, которые в случае хаотизации региона способны провоцировать дестабилизацию в соседних странах, в сочетании с неспособностью государств региона справиться с данными рисками самостоятельно, делают вовлечение внешних акторов не только желательным, но и необходимым.
С целью реализации имеющихся возможностей и преодоления возникающих рисков ряд государств сформировали такие многосторонние форматы сотрудничества со странами региона, как «5+1». В рамках данной работы мы попытаемся охарактеризовать эти форматы, выделить их общие и отличительные черты, обозначить их перспективы и ограничения.
США: между «С5+1» и “Make America great again”
В период с 30 октября по 3 ноября 2015 г. состоялся первый масштабный визит госсекретаря США в Центральную Азию, охвативший все пять государств региона. В рамках данного визита в Самарканде прошел первый саммит госсекретаря и пяти министров иностранных дел Казахстана, Узбекистана, Таджикистана, Киргизии и Туркмении, ознаменовавший старт формата «С5+1» и оформленный подписанием «Самаркандской декларации».
Документ подчеркивает приверженность сторон принципам суверенитета, независимости и территориальной целостности и декларирует стремление развивать сотрудничество во многих областях: в региональной торговле, транспорте и развитии транзитного потенциала, энергетике, улучшении бизнес-климата и стимулировании инвестиций, формировании устойчивой среды, борьбе с изменением климата, развитии энергоэффективных технологий и пр. В конце списка оказались сотрудничество в преодолении трансграничных вызовов безопасности (терроризм, трафик оружия и наркотиков и др.); поддержка развития в Афганистане и признание его фактором, влияющим на стабильность в регионе; создание в Центральной Азии зоны, свободной от ядерного оружия и гуманитарное сотрудничество (“people-to-people contacts”, культурное сотрудничество и расширение обменов в сфере образования и бизнеса). Таким образом, сам документ не несет в себе чего-то существенно нового — новым в данном случае является лишь формат сотрудничества.
Предполагается, что первая встреча в формате «C5+1» лишь положила начало развитию сотрудничества в многостороннем формате и зафиксировала: во-первых, готовность всех стран-участниц к взаимодействию и кооперации и, во-вторых, обозначила общий (самый широкий) круг общерегиональных проблем, по которым может вестись многосторонний диалог.
Предполагается, что в ходе последующих встреч будет создано несколько рабочих групп по конкретным направлениям сотрудничества. В чем же смысл создания нового формата? Ведь еще с 2001 г. США были довольно глубоко вовлечены в дела региона в связи с проведением антитеррористической операции в Афганистане и созданием «Северной сети снабжения». США довольно тесно сотрудничали с Узбекистаном по афганской проблеме, в Киргизии функционировала авиабаза Манас, закрытая лишь в 2014 г., в Таджикистане — авиабаза Айни. В Центральной Азии масштабно работает американское агентство содействия развитию USAID, и США являются одним из крупнейших доноров Киргизии. С 2011 г. США реализуют в регионе программу «Новый шелковый путь», в рамках которой предполагается внедрение проекта CASA-1000 с целью продажи электроэнергии, выработанной на ГЭС Киргизии и Таджикистана, в Афганистан и Пакистан, в также строительство газопровода ТАПИ (Туркмения — Афганистан — Пакистан — Индия) с целью обеспечения Южной Азии центральноазиатскими ресурсами и одновременно с целью развития Афганистана.
Однако в связи с выводом основной части войск коалиции из Афганистана отпадает необходимость в столь масштабном присутствии внерегиональных держав в государствах региона. Проекты CASA-1000 и ТАПИ буксуют вот уже несколько лет по причине того, что никто не готов и не способен гарантировать их безопасность на территории Афганистана, что ставит под вопрос всю концепцию «Нового шелкового пути». В то же время к региону Центральной Азии все больший интерес проявляет Китай, который в 2013 г. выступил с масштабной инициативой «Экономического пояса Шелкового пути» и становится чрезвычайно активным инвестором в странах региона. С 2015 г. два государства Центральной Азии — Казахстан и Киргизия — являются членами Евразийского экономического союза, демонстрируя таким образом готовность развивать более тесное сотрудничество с Россией и Беларусью. Очевидно, что США рискуют остаться аутсайдером в процессах, происходящих в регионе. И хотя никаких прямых экономических интересов у США в Центральной Азии нет, попадание в статус аутсайдера явно противоречит неизменному стремлению США «диверсифицировать» отношения государств региона с внешним миром и препятствовать возрастанию роли в регионе Китая и России. Создание формата «С5+1», как представляется, призвано прежде всего показать пяти государствам, что помощником в решении их региональных проблем могут быть не только Россия и Китай, но и США, которые на данном этапе не преследуют никаких конкретных интересов, кроме как со- действие развитию региона. Примечательно, что в ходе своего турне Джон Керри не акцентировал внимания на ситуации с правами человека в регионе и не выразил публичного порицания запрету Партии исламского возрождения Таджикистана, а также ситуации с независимыми СМИ в Туркмении, Узбекистане и др. Это может свидетельствовать о том, что США утратили веру в возможность повлиять на внутриполитическую ситуацию в странах региона, признав поражение своего почти 30-летнего курса на содействие демократизации региона и решив сконцентрироваться на поддержании своего присутствия в регионе, пусть даже без какого-либо содержательного наполнения.
Отсутствие со стороны США каких бы то ни было конкретных инициатив и программ в сфере региональной безопасности свидетельствует о том, что в последние годы пребывания у власти администрации Б.Обамы Вашингтон не был готов существенно вкладываться в решение проблем региона — будь то проблемы экономического развития, изменения политических режимов и даже роста угрозы терроризма, религиозного экстремизма и пр., отдавая их на откуп наиболее вовлеченным соседям — России и Китаю. Формат «C5+1», инициированный Дж.Керри, вероятно, имел целью прежде всего прояснение позиций руководства государств региона и текущего положения дел, а также демонстрировал центральноазиатским правительствам наличие альтернативного России и Китаю «незаинтересованного» союзника в решении проблем развития.
Новая администрация Д.Трампа еще не сформулировала какой бы то ни было конкретной повестки в отношении Центральноазиатского региона. Динамики в отношении развития формата «С5+1» пока тоже не наблюдается. На первый взгляд напрашивается вывод о том, что вовлечение в дела Центральной Азии никак не вписывается в концепцию «Make America great again» («Сделаем Америку снова великой») и выглядело бы в логике нынешнего дискурса администрации США как распыление ресурсов в условиях необходимости решения гораздо более важных внутренних и внешних задач. Однако риторика нового президента США, а также ряд «новых веяний» в регионе (прежде всего вступление в должность нового президента Узбекистана Ш.Мирзиеева и объявленные реформы в Казахстане) позволяют сделать некоторые предположения относительно возможного направления развития центральноазиатской политики США.
Прежде всего, необходимо отметить отсутствие акцента на вопросах соблюдения прав человека и сущности политических режимов центральноазиатских государств в выступлениях Д.Трампа и представителей американской администрации. Так, известные американские правозащитные организации недавно отметили отсутствие госсекретаря Р.Тиллерсона на презентации ежегодного отчета Госдепартамента о правах человека (1, 2), вероятно, также будет сокращено финансирование Совета ООН по правам человека со стороны США, что многими экспертами было оценено как пренебрежение новой администрацией вопросами прав человека. Очевидно, что в ближайшее время мы вряд ли услышим какую-либо существенную критику в адрес центральноазиатских правительств по данному вопросу. Более того, в связи с намечающимся «потеплением» политического климата в Узбекистане с приходом к власти Ш.Мирзиеева, объявленными реформами и попытками налаживания контактов с соседями со стороны США могут последовать некоторые позитивные сигналы в адрес Узбекистана, в том числе в виде интереса к стране американского бизнеса. В случае развития такого сценария прямая зависимость между политическими изменениями и объемом полученных инвестиций продемонстрирует экономический интерес к Узбекистану со стороны США и сможет послужить наглядным примером для остальных государств региона. Представляется, что этот пример будет более убедительным и эффективным, чем многократно применяемая ранее критика со стороны США в адрес политических режимов и по поводу ситуации с правами человека. Реформы, провозглашенные в Казахстане, также дают повод США задуматься о возможности наращивания экономических контактов с данным государством. Вероятность такого сценария, впрочем, напрямую зависит от того, насколько реальное развитие событий в Узбекистане и Казахстане будет соответствовать провозглашенному курсу.
В то же время администрация Д.Трампа довольно серьезно настроена в отношении борьбы с терроризмом и сохраняет свою активность в этом направлении в Афганистане, Сирии, Ираке. По мнению бывшего директора Казахстанского института стратегических исследований (КИСИ) Е.Карина, это, пожалуй, главная точка пересечения интересов США и центрально-азиатских государств[8]. По данным Soufan Group, около 2 000 боевиков — выходцев из центральноазиатских государств — воюют на стороне ИГИЛ (запрещена в РФ - МП.)[8]. Очевидно, что интересы предотвращения дальнейшей радикализации Центральной Азии могут стать основой для углубления сотрудничества США и государств региона. При этом последние будут рады получению со стороны США финансирования на осуществление соответствующих мер, а также возможности балансирования влияния России и Китая в вопросах безопасности. Для США, в свою очередь, это может стать эффективным методом влияния на руководство государств региона и формирования альтернативы сотрудничеству с КНР и Россией.
Безусловно, на развитие сотрудничества в борьбе с терроризмом прямое влияние будет оказывать динамика ситуации внутри стран региона, и в случае ее резкого обострения мы сможем наблюдать весьма неожиданные сценарии.
Таким образом, при наличии желания новой администрации США и далее развивать формат «С5+1» для этого, очевидно, будут использованы две основные возможности: наращивание экономических контактов со странами региона и осуществление таким образом влияния на политическую ситуацию внутри них, а также развитие сотрудничества по линии борьбы с радикализмом и экстремизмом. Не стоит сбрасывать со счетов также донорскую активность США в регионе и довольно существенное влияние USAID на гражданское общество и общественную среду в некоторых странах региона. Так, например, в Киргизии с помощью финансирования из средств USAID проводятся проектные исследования при министерствах и ведомствах, в том числе касающиеся, например, вопросов евразийской экономической интеграции. Представляется, что данная активность США в регионе будет поддерживаться независимо от развития формата «С5+1».
ЕС: на пути к собственной евразийской стратегии
В 2015 г. ЕС в четвертый раз подверг пересмотру свою Стратегию в Центральной Азии 2007 г. Как признается в докладе Генерального директората Европарламента по вопросам внешней политики (Directorate General for External Policies), несмотря на выработку за последние десятилетия многочисленных механизмов сотрудничества с правительствами государств региона, ЕС на сегодняшний день в Центральной Азии является игроком с наименьшим влиянием. По мнению аналитиков ведомства, регион становится все более нестабильным, прогнозируемая ранее переориентация ресурсов региона (прежде всего газа) до сих пор не состоялась (примечательно, что в Туркмении, на газовые возможности которого так рассчитывал ЕС, до сих пор нет даже представительства европейской делегации). Торговля европейских государств с регионом минимальна (за исключением, пожалуй, Казахстана), демократия рассматривается региональными лидерами как угроза выживанию, коррупция тормозит экономическое развитие и «размывает» существенную часть международной экономической помощи региону, ситуация с правами человека не меняется к лучшему.
В этих условиях ЕС признает, что конкурировать с Россией и Китаем в регионе ЕС не может и не должен, и призывает сконцентрироваться на конкретных проектах, в которых можно достичь конкретных результатов. Помимо ограниченного количества проектов экономического характера и сотрудничества в сфере безопасности[2], ЕС должен фокусироваться на образовании, продолжать настаивать на улучшении ситуации с правами человека и усилить политическую и финансовую поддержку гражданского общества.
Влияние ситуации в Афганистане на центральноазиатскую стратегию ЕС с 2012 г. существенно снизилось, уступив место охлаждению отношений Россия — ЕС и украинскому кризису. В целом регион не относится к числу геополитических приоритетов ЕС. В этой связи ЕС предпочитает ориентироваться на долгосрочные, а не краткосрочные стратегии и результаты. Снижение внимания к региону было продемонстрировано в 2014 г., когда ЕС отменил должность Специального представителя по Центральной Азии. Однако в 2015 г. она была введена вновь.
Проблема безопасности, хотя она и является одной из наиболее острых для региона и всерьез беспокоит ЕС в связи с проблемой терроризма и участия граждан центральноазиатских государств в военных действиях на стороне ИГИЛ и «Аль-Каиды»[4], стать основой сотрудничества ЕС со странами региона не смогла. В 2013 г. ЕС попытался наладить «Диалог по вопросам безопасности высокого уровня», однако попытка провалилась, поскольку некоторые государства Центральной Азии направили лишь участников на уровне послов, в 2014 г. эта инициатива и вовсе не была поддержана государствами региона. В 2015 г. вопросы безопасности обсуждались на встрече высокого уровня в Таджикистане, однако Туркмения и Узбекистан снова прислали лишь «представителей». Главной программой ЕС по содействию безопасности границ является BOMCA (Border Management Programme in Central Asia, перевод не устоялся, букв. «Программа по управлению границами в Центральной Азии») — на ближайшие три года (с 2015 г.) на реализацию этой программы выделено 5 млн евро. И даже здесь отмечается разница приоритетов: страны региона заинтересованы в получении оборудования, в то время как ЕС хотел бы больше инвестировать в обучение персонала. EU Central Asia Drug Action Programme (Программа действий ЕС по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, CADAP) была передана из ПРООН в Немецкое агентство развития (GIZ). Таким образом, ЕС пытается больше вовлекать государства-члены в конкретную работу в регионе. В ближайшее время, очевидно, сотрудничество ЕС с государствами Центральной Азии в сфере безопасности останется весьма ограниченным и будет включать в себя продолжение работы программы BOMCA и ряд проектов по предотвращению конфликтов.
ЕС намерен продолжать активно отстаивать проблематику прав человека в Центральной Азии. Инструментом, который призван этому содействовать, являются «Семинары гражданского общества» в странах региона под эгидой ЕС, а также Европейский инструмент в области демократии и прав человека (European Instrument for Democracy and Human Rights, EIDHR), который обеспечивает финансирование организаций, чья деятельность связанна с защитой прав человека. Также свою активность в регионе наращивает Европейский фонд за демократию (European Endowment for Democracy). В отличие от, например, Японии, ЕС намерен в дальнейшем «прагматично» увязывать вопросы экономической помощи и гуманитарного сотрудничества с политическими условиями и поддержкой политических изменений в Киргизии и Таджикистане. Этой же цели поддержки демократических преобразований в Казахстане, по мнению европейцев, служит и «Соглашение о расширенном партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и Республикой Казахстан», подписанное 21 декабря 2015 г. и нацеленное на существенное углубление торговых и экономических связей. Казахстан является первой страной Центральной Азии, подписавшей соглашение второго поколения с Евросоюзом, который является главным торговым и инвестиционным партнером республики.
В качестве помощи развитию (Development Cooperation Instrument — Инструмент сотрудничества в целях развития)[6] за период 2007–2013 гг. ЕС выделил 750 млн евро, из которых одна треть распределялась на региональном уровне, а две трети — по двусторонним каналам. По 1 млрд евро в год запланировано тратить в период 2014–2020 гг. При этом если в предыдущий период данная помощь распределялась по большому спектру проектов, то в новом периоде решено сосредоточиться:
- в Киргизии — на верховенстве закона, образовании и развитии сельских территорий;
- в Узбекистане — на развитии сельской местности;
- в Туркмении — на образовании.
Казахстан признан страной, не нуждающейся в помощи развитию, так же, как и Туркмения (с 2017 г.). Практически вдвое было увеличено финансирование для Узбекистана, для чего не было никаких зримых оснований в виде достигнутого в предыдущий период прогресса. На региональном уровне у ЕС существовало три программы — верховенство закона (программа развивалась под руководством Франции и Германии), проблема доступа к воде и окружающая среда (руководили Италия и Румыния), образование (руководить данной программой не захотела ни одна страна ЕС). В настоящий момент идет глубокая ревизия достигнутых результатов и в случае признания их неудовлетворительными программы могут быть свернуты. Очевидно, что вести диалог в рамках первой программы не заинтересованы сами государства региона, проблематика водопользования также является чрезвычайно чувствительной и вызывает напряжение между сторонами, поэтому добиться здесь в обозримой перспективе каких-то результатов также не представляется возможным. Возрождение программы по образованию вроде бы изъявляют желание взять на себя Латвия и Польша. В ЕС присутствует понимание, что оказать влияние на развитие региона, по-видимому, можно только через образование. Причем признается, что только одной лишь успешно действующей программы Erasmus не достаточно. Вероятно, в ближайшее время последует увеличение программ стажировок и обменов. Кроме того, в регионе продолжают работу большое количество европейских фондов и организаций, осуществляющих финансирование научных исследований, прикладных проектов и образовательных программ.
В целом ЕС в последние годы был намерен выстраивать отношения с государствами региона скорее на двустороннем, чем в многостороннем формате. Поэтому говорить о существовании формата «5+1» в отношении ЕС и Центральной Азии фактически не приходится. Однако в настоящее время наблюдается существенная трансформация европейского подхода. Несмотря на то, что ЕС в данный момент в большей степени сосредоточен на внутренних вызовах, в Брюсселе происходит постепенное формирование собственной стратегии в отношении евразийского региона. Этот тезис подтвердил в своем выступлении 14 февраля с.г. Специальный Представитель Европейского союза по вопросам Центральной Азии Посол Петер Буриан на «круглом столе» в г.Тутцинге (Германия), на котором обсуждался совместный доклад Фонда им.Фридриха Эберта (ФРГ) и Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI, Швеция) «Экономический пояс шелкового пути: проекты сотрудничества ЕС и КНР и последствия для безопасности»[9].
По мнению чиновника и авторов доклада, ЕС и другим ключевым державам континента стоит всерьез задуматься над созданием общей зоны безопасности для Европы и Азии, причем обеспечение этой безопасности возможно исключительно посредством развития государств региона и формирования общей экономической «связности» (“connectivity”) евразийского пространства. Государства Центральной Азии занимают ключевое положение на этом пространстве. Кроме того, в Брюсселе не могут не замечать, что регион становится всё более нестабильным.
Появление на этом пространстве китайской инициативы «Один пояс — Один путь», предполагающей комплексное развитие транспортной и инфраструктурной связности евразийского региона, не снижает европейской тревожности в отношении будущего региона. В центре китайского проекта по понятным географическим причинам оказались Центральная Азия и Южная Азия. Обещанные под реализацию проектов «Экономического пояса Шелкового пути» гигантские финансовые ресурсы Фонда Шелкового пути, Азиатского банка развития, Азиатского банка инфраструктурных инвестиций, стремление Китая «вынести вовне» избыточную рабочую силу и строительные мощности — все это в комплексе демонстрирует международной общественности решимость Китая реализовать намеченное. В этих условиях в ЕС закономерно возникает озабоченность относительно того, как это будет реализовано. Европейцы нервничают из-за скудности информации о конкретных экономических проектах, которые предполагает инициатива ЭПШП. Поэтому в ЕС настаивают на необходимости многосторонних форматов для обсуждения инициативы ЭПШП, прозрачности и публичности предполагаемых проектов. Говорится и о необходимости соответствия проекта Целям в области устойчивого развития ООН, и о перспективах взаимодействия всех заинтересованных участников на площадках ОБСЕ, ШОС, СВМДА, и о необходимости многосторонней координации всех ключевых региональных доноров и финансовых структур. Очевидно, что в ЕС попытаются «связать» ЭПШП по рукам и ногам, чтобы максимально институционализировать все форматы сотрудничества, процедуры финансирования и процессы переговоров в рамках проекта.
Чего же боятся в ЕС? Ни для кого не секрет, что Центральная и Южная Азия — регионы со значительным сектором «серой» экономики, большой ролью неформальных практик и непрозрачно принимаемых решений — как в политике, так и в экономике. Понятно, что двусторонние переговоры элит и легкий доступ к финансовым потокам из Китая, заложенным под финансирование ЭПШП, — наиболее очевидный путь развития событий. Последствиями этого могут стать усиление коррупции, дальнейшее социальное расслоение и рост социальной напряженности в обществах, где и без того преобладает молодое население, наиболее подверженное влиянию вербовщиков экстремистских организаций.
Еще один немаловажный фактор: обеспечение экономического развития невозможно без развития человеческого капитала. Казалось бы, на уровне риторики это понимают не только в ЕС, но и в Китае. Однако никаких конкретных предложений в сфере образования, повышения квалификации и профессионального обучения с китайской стороны пока не прозвучало. А это означает, что есть вероятность развития сценария, когда Китай возводит инфраструктуру на китайские деньги китайской рабочей силой, выгоды от использования этой инфраструктуры получает правительство, а для местного населения ничего не меняется.
Другая опасность — формирование сильной экономической зависимости государств региона от Китая. Китайские кредиты, как известно, отнюдь не дешевы и в перспективе могут обернуться непосильными для центральноазиатских экономик долгами. Это, вероятно, повлечет за собой и политическую ориентацию центральноазиатских и южноазиатских государств на Китай. А Европейскому союзу, который так долго пытался «оторвать» Центральную Азию от России после распада СССР, очевидно, очень не хотелось бы полностью отдавать регион во власть Китая. Также в ЕС опасаются и геополитических последствий реализации китайской инициативы, в частности усиления конфликта между Пакистаном и Индией и соперничества между Индией и Китаем. И самое главное — в ЕС не видят почти никакой пользы от китайской инициативы для Афганистана. Действительно, южный маршрут «Пути», выходящий на порты Пакистана («Экономический коридор Китай –Пакистан», CPEC), большой выгоды Афганистану не сулит. А это значит, что тяжесть проблемы экономического развития Афганистана, скорее всего, останется «лежать на плечах» США и ЕС.
Таким образом, в ЕС появляется понимание того, что противостоять реализации инициатив Китая невозможно, поэтому Союзу предстоит задача «встраивания» в текущую ситуацию с тем, чтобы затем попытаться повлиять на ее развитие изнутри. С этой целью ЕС будет пытаться создать максимально институционализированный и многосторонний формат реализации инициативы ЭПШП, чтобы снизить потенциальные риски и извлечь максимум пользы. Очевидно, что это повлечет за собой усиление взаимодействия ЕС со странами Центральной Азии, которые являются ключевым звеном транспортных проектов на пути из Китая в ЕС. Вероятно, одним из форматов этого взаимодействия будет работа европейских фондов, экспертных структур и международных организаций с экспертным сообществом стран Центральной Азии, а также, возможно, создание двусторонних и многосторонних (с учетом специфики отношений стран региона между собой) площадок для обсуждения инициативы Китая и готовящихся к реализации проектов.
Еще одной основой будущей евразийской стратегии ЕС может стать сотрудничество со странами региона в предотвращении распространения радикализма и экстремизма. Ряд авторитетных аналитических центров стран ЕС уже довольно серьезно вовлечен в изучение рисков радикализации в Центральной Азии. В ЕС понимают, что предотвращение «расползания» экстремизма с Ближнего Востока в Центральную Азию требует прежде всего серьезных исследований социальных, религиозных, экономических и политических предпосылок радикализации и системной работы с обществами, экспертными структурами, общественными и религиозными организациями стран региона. Очевидно также, что если такого рода работа не будет начата в ближайшее время, то весьма вероятно, что в скором времени ЕС — так же, как и Россия — может столкнуться с серьезнейшими вызовами собственной безопасности, исходящими уже не только с Ближнего Востока, но и из центральноазиатского региона.
Япония: прагматика без геополитики?
Диалог «Центральная Азия плюс Япония» стартовал еще в 2004 году. Основными принципами Диалога стали «уважение многообразия», «конкуренция и координация» и «открытое сотрудничество». Пожалуй, из всех форматов «5+1», действующих в Центральной Азии, диалог с Японией находится в наиболее проработанной и активной фазе. В рамках Диалога развивается несколько форматов сотрудничества: «Совещание министров иностранных дел» (СМИД), которое проходит каждые два года, «Совещание старших должностных лиц» (СДЛ), «Интеллектуальный диалог» («Токийский диалог»), «Встречи экспертов» и «Обмен между министерствами иностранных дел».
Помимо этого, Япония активно оказывает Официальную помощь развитию странам региона; активно работает в регионе и Японское агентство международного сотрудничества (JICA). По отдельным сферам сотрудничества работа ведется также с международными структурами, такими как ПРООН (предотвращение стихийных бедствий) и Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC). Япония совместно с ЕС участвует в работе Совещания по управлению границами, регулярно участвует в Конференциях Центральноазиатской Инициативной Группы по безопасности Границ (CABSI), в проведении стажировок на базе Института ООН Азии и Дальнего Востока по предупреждению преступности и борьбе с правонарушителями (UNAFEI), оказывает поддержку Программе применения мер по уменьшению спроса на наркотические средства стран Центральной Азии (FAST program) и др.
В ходе пятого Совещания на уровне министров иностранных дел в рамках Диалога в 2014 г. министр иностранных дел Японии Ф.Кисида обозначил основной курс практического сотрудничества на последующие 10 лет развития Диалога — содействие развитию сельскохозяйственного сектора экономик стран Центральной Азии на основе применения технологий и опыта Японии в сельскохозяйственной сфере. Помимо этого, особо отмечены были борьба с наркоторговлей и контроль государственных границ региона, в аспекте устойчивого развития — предотвращение стихийных бедствий, а также положение женщин. Что касается сельского хозяйства, то в ходе 5-го юбилейного СМИД была принята Дорожная карта регионального сотрудничества в области сельского хозяйства, которое было признано пилотной сферой регионального сотрудничества в рамках Диалога. В вопросах сотрудничества по проблеме контроля границ, министры иностранных дел пяти государств выразили благодарность Японии за предоставление пограничным органам досмотрового оборудования и реализацию проекта по созданию офисов пограничного взаимодействия. Тогда же было объявлено о запуске японской «Программы стипендий для развития человеческих ресурсов JDS» (1,97 млн долл. США) и «Проекта по улучшению содержания дорог в Ошской, Джалал-Абадской и Таласской областях» (24 млн 910 тыс. долл. США). Как видно из вышесказанного, Япония отдает предпочтение весьма конкретным областям сотрудничества и прикладным проектам, направленным на решение проблем региона.
В 2015 г. развитие партнерских отношений Японии с государствами Центральной Азии получило новый мощный стимул в виде первого в истории турне в государства региона первого лица Японии. Визит Синдзо Абэ завершился подписанием соглашений на общую сумму в 27 млрд долл. США. Крупнейшие из обнародованных сделок (18 млрд долл.) были заключены с Туркменией, где Япония поможет в строительстве «заводов по переработке природного газа, заводов сжижения природного газа и газохимических заводов с использованием богатых природных ресурсов». Второй по размеру пакет договорённостей (около 8,5 млрд долл.) был заключен с Таджикистаном, где Япония вложится в логистику, химические и добывающие отрасли, а также телекоммуникации. Крупные контракты на строительство завода удобрений в стране получили компании Mitsubishi Heavy Industries и Mitsubishi Corporation. Контракты на меньшие суммы (до 100 млн долл.) удалось подписать и с другими государствами региона. Также в ходе визита было объявлено, что Япония в ближайшие пять лет направит на оказание помощи развитию стран региона порядка 25 млрд долл. По мнению Абэ, в ближайшие пять лет японский бизнес получит до 250 млрд прибыли с проектов Центральной Азии[5].
В ходе визита пять японских корпораций договорились с Туркменгазом об участи и в обустройстве газового месторождения Галкыныш, откуда будет брать начало газопровод ТАПИ (в данный проект Япония инвестирует 10 млрд долларов США). Япония инвестирует и в инфраструктуру — модернизацию Ташкентской ТЭЦ, аэропорта Манас, строительство АЭС в Казахстане, и в производство — Mitsubishi планирует построить завод по производству аммиака и карбамида в Навои, в Казахстане будет сборочное производство Toyota. В Таджикистане Япония участвует пока в основном в гуманитарных проектах. Основной интерес Японии лежит, конечно же, в нефтегазовой сфере, причиной чему является турбулентность на Ближнем Востоке. Япония, как и Корея, интересуется также ураном. С 2015 г. эксперты говорят о готовности Японии участвовать не только в социальных и экономических проектах в регионе, но и осуществлять экспорт технологий, развивать финансовый сектор. Так, японские банки выдают низкопроцентные кредиты для содействия развитию, в мае 2015 г. было заявлено об увеличении капитала Азиатского банка развития (АБР) и JICA на 110 млрд долл. США с целью финансирования инфраструктурных проектов в Азии, что свидетельствует о наличии серьезных намерений Японии в регионе. Не пренебрегает Япония и проецированием своей «мягкой силы»: так, в Туркмении был создан Технологический университет, в Узбекистане — построен молодёжный центр инноваций.
Подписанное по итогам визита 6–9 ноября 2016 г. совместное заявления между Казахстаном и Японией «О расширенном стратегическом партнерстве в век процветания Азии» повысило статус Токио до уровня ключевых стратегических партнеров Казахстана, коими до тех пор были лишь Москва и Пекин. Данный документ, продолжая проводимую Казахстаном политику многовекторности, расставил новые акценты сотрудничества Казахстана и Японии, выделив среди традиционных сфер сотрудничества: инфраструктуру, технологии, торговлю, медицину и образование, — сферу безопасности. Речь идет об активизации «обмена взглядами по региональной ситуации» и «противодействии терроризму». Таким образом, данное соглашение демонстрирует расширение количества потенциальных партнеров Казахстана в сфере безопасности и готовность Японии (хотя бы потенциальную) к вовлечению в региональный дискурс по вопросам безопасности. Документ также демонстрирует возрастающую озабоченность Токио нарастающей нестабильностью в регионе, где присутствуют сотрудники японских компаний, куда приходит японский капитал и технологии.
В отличие от США Япония не увязывает свои проекты и программы в регионе с выполнением каких бы то ни было политических условий, но в то же время обладает большими финансовыми возможностями, что делает ее более привлекательным партнером для стран региона, особенно в условиях тяжелого экономического кризиса. Кроме того, Японию едва ли можно заподозрить в том, что в основе ее политики в Центральной Азии лежат геополитические соображения. В целом ожидается, что экономическое влияние Японии в регионе в ближайшие годы будет только возрастать.
Республика Корея: предложение «модели развития» в обмен на ресурсы?
Форум сотрудничества «Республика Корея — Центральная Азия» существует с 2007 г. и на 2016 г. пришлась юбилейная дата — 10-я встреча в рамках данного формата. Традиционно форум проводится на уровне заместителей министров, с участием чиновников отраслевых ведомств, представителей бизнеса и гражданского общества. В рамках данного формата были созданы условия для многостороннего и двустороннего обсуждения сотрудничества в самых разных областях политического, социально-экономического и культурного взаимодействия: в сфере энергетики и природных ресурсов, инфраструктуры, IT, сельского хозяйства, науки и технологий, медицины и здравоохранения, финансов, легкой промышленности, образования и др.
С 2008 г. сотрудничество Республики Корея с государствами Центральной Азии получило оформление в рамках концепции «Глобальной Кореи» тогдашнего президента страны Ли Мен Бака, согласно которой Южная Корея стала позиционировать себя как держава средней величины[10], которой удалось в относительно короткий период сделать большой рывок в политическом и экономическом развитии и которая на основании полученного опыта может претендовать на статус «моста» между развитым и развивающимся миром. Применительно к Центральной Азии эта концепция получила дополнительное звучание в рамках оформившейся в 2009 г. «Новой Азиатской Инициативы» (NAI). Южная Корея, продолжительное время находившаяся в орбите влияния «великих держав», но тем не менее за короткий период сумевшая совершить большой скачок в развитии, с точки зрения корейских лидеров, может стать достойным примером для центральноазиатских государств в качестве некой «модели развития».
Серьезность корейских намерений в отношении Центральной Азии ознаменовало обширное турне Ли Мен Бака по региону в 2011 г. С тех пор Южная Корея является одним из ключевых экономических партнеров стран Центральной Азии, интенсивно инвестирующим в стратегические сектора, такие как добыча урана, добыча нефти, газа и другого сырья, транспорт и инфраструктура и др. Главный экономический интерес, который стоит за корейским интересом к Центральной Азии и вовлеченностью в нее, — это доступ к ресурсам и ослабление зависимости от их поставок с Ближнего Востока. Корея на 97% зависима от импорта энергоресурсов. 40% потребностей Кореи в нефти до санкций обеспечивал Иран, однако под давлением США РК была вынуждена присоединиться к санкциям и искать альтернативных поставщиков.
Растущая зависимость от атомной энергетики делает Корею зависимой и от поставок урана, чем объясняется большой интерес к отрасли и инвестиции РК в добычу урана, которым богаты Узбекистан и Казахстан[7]. Киргизия с точки зрения ресурсов интересен для Кореи большими запасами редких металлов, используемых в сфере производства высокотехнологичной продукции, Туркмения — обширными запасами нефти и газа. Государства Центральной Азии в свою очередь заинтересованы в инвестициях и технологическом развитии, которым может способствовать сотрудничество с РК. Странами региона, с которыми у РК налажено наиболее тесное сотрудничество, являются Узбекистан и Казахстан. С обоими государствами РК связывают прочные историко-культурные связи, вследствие которых в данных странах присутствуют довольно большие корейские диаспоры. Казахстан, кроме того, является самым развитым государством региона.
В целом сотрудничество Республики Корея с государствами Центральной Азии развивается в рамках нескольких форматов. Помимо обозначенного выше Форума по сотрудничеству «Республика Корея — Центральная Азия» и содействия развитию, которое осуществляет РК через участие в Комитете содействию развитию (DAC) ОЭСР, существует официальное корейское агентство помощи — Korea International Cooperation Agency (Корейское агентство международного сотрудничества, KOICA), которое занимается обучением и стажировками в Сеуле чиновников центральноазиатских государств. Однако в основном сотрудничество РК со странами региона концентрируется вокруг взаимных экономических интересов и подпитывается наличием историко-культурных связей.
В ноябре 2016 г. было объявлено об учреждении в Сеуле Секретариата Форума по сотрудничеству «Республика Корея — Центральная Азия». Секретариат, который должен начать работу во второй половине 2017 г., будет на регулярной основе проводить международные конференции по расширению сотрудничества в сфере медицины, туризма и др.; перед ним также стоит задача работы с молодым поколением и формирование сети молодых лидеров. По словам заместителя министра иностранных дел Южной Кореи, секретариат будет играть роль «инкубатора перспективных проектов сотрудничества» между Кореей и государствами Центральной Азии.
Россия и Китай: медленное сопряжение
Богатые природные ресурсы, большой транзитный потенциал, наличие серьезных вызовов безопасности, многовекторная внешняя политика делают регион Центральной Азии предметом интереса для многих внешних акторов. Существующие форматы сотрудничества «5+1» отличаются друг от друга как по форме институциональной организации и по их содержательному наполнению, так и по степени эффективности и удовлетворенности участников результатами. Тем не менее все обозначенные выше внешние игроки намерены продолжать и развивать свое присутствие в регионе.
Россия и Китай, в отличие от всех обозначенных выше внешних игроков, не пытаются создать таких форматов взаимодействиях, как «5+1». Вместо этого Россия и часть государств региона (Казахстан и Киргизия) интегрируются в Евразийский экономический союз. Китай в свою очередь пока что предпочитает выстраивать отношения со странами региона на двустороннем уровне, предлагая государствам Центральной Азии масштабные инвестиции, крупные инфраструктурные и транспортные проекты, которые могут дать региону возможность реализации своего транзитного потенциала и участия в международных торговых маршрутах. В 2013 г. все потенциальные и действующие китайские проекты в регионе были объединены китайским руководством в рамках одной инициативы «Экономического пояса Шелкового пути» (ЭПШП), а в 2015 г. между Владимиром Путиным и Си Цзиньпином было подписано соглашение о сопряжении ЕАЭС и ЭПШП.
Спустя почти два года с момента подписания данного соглашения евразийская экономическая комиссия отчиталась о согласовании порядка 40 совместных проектов в рамках сопряжения ЕАЭС и ЭПШП. Директор Департамента транспорта и инфраструктуры ЕЭК Ержан Нурахметов сообщил, что выработаны критерии проектов, по которым они будут включаться в проект «дорожной карты» взаимодействия с КНР. Совместно с министерствами транспорта государств Союза определены сферы взаимодействия в части нормативного, технологического, тарифного регулирования, согласован перечень Евразийских транспортных маршрутов и перечень приоритетных проектов, 39 из них касаются строительства новых и модернизации существующих дорог, создания транспортно-логистических центров, развития ключевых транспортных узлов. В частности, близится к завершению реализация международного транспортного маршрута Западная Европа — Западный Китай, протяженностью 8 445 км. Кроме того, должна быть построена высокоскоростная железнодорожная магистраль Москва — Казань, поезда по ней должны следовать со скоростью до 400 км/ч, время в пути от Москвы до Казани составит 3,5 часа. Однако возведение данной магистрали затягивается вот уже несколько лет. В условиях экономического кризиса в России прорабатывается вопрос механизмов привлечения китайских инвестиций в этот проект.
Помимо этого, предполагается проложить железную дорогу Китай — Киргизия — Узбекистан, а также соединить действующую железнодорожную систему Ирана и Армении, позволив тем самым Армении преодолеть транспортную изоляцию и выйти через Иран в Казахстан, Китай и далее.
Вероятно, сотрудничество со странами региона в рамках сопряжения будет развиваться как на многостороннем, так и на двустороннем уровнях. Однако, пожалуй, основной проблемой сотрудничества в треугольнике Россия — Центральная Азия — Китай (или ЕАЭС-ЭПШП) является по-прежнему низкая степень интеграции и сотрудничества на уровне малого и среднего бизнеса, а также на уровне гражданского общества. Несмотря на высокий уровень политического диалога в рамках треугольника и согласование амбициозных масштабных проектов, интеграция на более низких уровнях происходит медленно и незаметно для бизнес-сообществ и гражданских обществ стран-участниц. В соответствии с обновленной «Концепцией внешней политики Российской Федерации» приоритетными направлениями внешней политики Российской Федерации являются «развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) и дальнейшее укрепление действующих на пространстве СНГ интеграционных структур с российским участием» (раздел IV, п. 49–51). Однако необходимо отметить, что отнюдь не все государства Центральной Азии являются членами ЕАЭС и могут принимать участие в проектах КНР под эгидой ЕАЭС. Кроме того, не все потенциальные форматы сотрудничества исчерпываются повесткой ЕАЭС и повесткой сопряжения. В этих условиях России необходимо сформулировать собственное стратегическое видение взаимоотношений с государствами региона, наполнив его позитивной повесткой практического взаимодействия на уровне малого и среднего бизнеса, а также гражданского общества. Представляется, что ключевой проблемой центральноазиатских государств в настоящее время является нехватка компетенций и недостаточное для осуществления экономического рывка качество человеческого капитала. Конкурентоспособность товаров и рабочей силы стран Центральной Азии на едином рынке ЕАЭС, а также возможность обеспечить занятость и извлекать в будущем выгоду из построенной Китаем инфраструктуры зависят исключительно от способности государств региона подготовить квалифицированные кадры, обладающие необходимым уровнем компетенций. В то же время обеспечение занятости молодого населения[3] 22 центральноазиатских государств является необходимым условием для предотвращения его радикализации и распространения экстремизма. Конкретные практические шаги по созданию в регионе производств и рабочих мест и повышению уровня образования, прежде всего среднего профессионального, улучшению качества человеческого капитала должны стать необходимым дополнением к проектам интеграции (ЕАЭС) и создания инфраструктуры (ЭПШП).
Очевидно, что в обозримой перспективе Китай станет главным экономическим партнером региона, а Россия будет преимущественным гарантом региональной безопасности[1], задействовав многосторонние механизмы ОБСЕ и ШОС. Другие внешние игроки, выстраивая свои отношения со странами региона, так или иначе будут вынуждены учитывать эту реальность. Однако России важно понимать, что большинство стран региона проводят многовекторную внешнюю политику и очевидно не упустят возможности развивать отношения с теми государствами, которые могут обеспечить экономикам региона дополнительные возможности развития.
Литература
1. Алексеенкова Е.С., Тимофеев И.Н. Евразийское направление внешней политики России: интересы, возможности и ограничения // Russie nei Visions, № 89. Декабрь 2015. Французский институт международных отношений (ИФРИ). [Электронный ресурс]. — URL: https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/ifri_rnv_89_timofeev_alexeenkova_rus_dec_2015_protege_0.pdf
2. Гусев Л.Ю. Возможности и пределы осуществления политики ЕС в Центральной Азии // Международная аналитика. Вып. 3 (17), 2016. — М., МГИМО МИД России. С. 27–36.
3. Данков А. Центральная Азия через 100 лет: после «Большой трансформации». 14 августа 2013 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/tsentralnaya-aziya-cherez-100-let-posle-bolshoy-transformats/
Население региона сравнительно молодое, средний возраст жителей – около 26 лет. Трудоспособная его часть (в возрасте от 15 до 64 лет) и в обозримом будущем будет составлять в среднем 65–67 %.
4. Казанцев А.А. Проблема роста исламского радикализма в странах Центральной Азии // Международная аналитика. Вып. 3 (17), 2016. — М., МГИМО МИД России. С. 97–111.
5. Мордвинова А.Э. Синдзо Абэ посетил Центральную Азию // Российский институт стратегических исследований. [Электронный ресурс]. — URL: http://riss.ru/analitycs/22667/
6. Содействие развитию государств Центральной Азии: стратегические горизонты российского участия: Рабочая тетрадь / [В.М.Сергеев (рук.), А.А.Казанцев, В.И.Бартенев]; Российский совет по международным делам. — М.: Спецкнига, 2013. 88 с. [Электронный ресурс]. — URL: http://russiancouncil.ru/activity/workingpapers/sodeystvie-razvitiyu-gosudarstv-tsentralnoy-azii-strategiche/
7. Шотанова Г.А. Внешняя политика Южной Кореи в Центральной Азии // Корееведение Казахстана. Вып. 2. — Алматы, 2014. [Электронный ресурс]. — URL: http://kaznks.kz/files/publikacii2/ KSK_2_37_ShotanovaGaliya.pdf
8. Central Asia’s Autocrats Welcome the Age of Trump // Foreign Policy. January 31, 2017 [Electronic resource]. — URL: http://foreignpolicy.com/2017/01/31/central-asias-autocrats-welcome-the-age-of-trump-russia-syria-isis/
9. Ghiasy R., Zhou J. The Silk Road Economic Belt: Considering security implications and EU–China cooperation prospects. February, 2017. Sipri, Stockholm. Pp. 60 [Electronic resource]. — URL: https://www.sipri.org/publications/2017/other-publications/silk-road-economic-belt
10. Hwang B., A New Horizon in South Korea-Central Asia Relations: The ROK Joins the “Great Game” // Korea Compass. Korea Economic Institute. December 2012 [Electronic resource]. — URL: http://www.keia.org/sites/default/files/publications/kei_koreacompass_template_balbinahwang.pdf
Впервые опубликовано в журнале «Международная аналитика» ИМИ МГИМО МИД России
РСМД. 25.07.2017
