Новые реалии интеграции

Николай Кавешников

25 марта 1957 года были подписаны Римские договоры об учреждении Европейского экономического сообщества и Европейского объединения угля и стали. Эта дата наряду с 9 мая 1950 года, когда была обнародована Декларация Шумана, считается одним из «дней рождения» Европейского союза.

Имениннику исполнилось 60 лет. Этот юбилей Европейский союз встречает далеко не в лучшей форме. Однако прежде чем обратиться к анализу стоящих перед ЕС вызовов, следует напомнить его немалые достижения.

Евросоюз – это уникальный интеграционный проект, в мире нет ничего равного по достигнутому уровню интеграции. Евросоюз – один из важнейших субъектов мировой экономики, обеспечивающий 22% глобального ВВП и 15% мировой торговли; евро является второй по значению мировой валютой. Интеграционные процессы сделали реальностью мечту «отцов-основателей» – в «Европе Евросоюза» уже более 60 лет нет места военным конфликтам между государствами-членами.

В ЕС реализованы проекты, превосходящие самые смелые надежды политиков середины XX века. Сегодня всем жителям ЕС доступны свобода перемещения через границы и блага единого рынка, не говоря уже об удобствах, которые дает единая валюта. В целом на пространстве Евросоюза существуют инклюзивные общества, высокоразвитые экономики и системы социальной защиты, обеспечивающие высокое качество жизни. Страны ЕС демонстрируют многолетний опыт делегирования суверенитета и управления взаимозависимостью в целях успешного использования возможностей глобализации и минимизации ее рисков. Евросоюз представляет собой эффективный пример организации региональной подсистемы международных отношений.

Перечень стоящих перед ЕС вызовов также велик. Население Европы стареет, что создает напряжение в системах социального обеспечения и ставит новые задачи перед политикой занятости. Рост численности населения почти остановился, и доля ЕС в мировом населении устойчиво сокращается. Меньшими темпами, но также неуклонно сокращается доля ЕС в мировой экономике, отражая усиление позиций крупнейших развивающихся стран. По показателям конкурентоспособности экономики страны ЕС уступают как Соединенным Штатам, так и растущим экономикам Азиатско-Тихоокеанского региона.

Целый ряд проблем непосредственно связан с функционированием ЕС. Экономический кризис вскрыл недостатки архитектуры зоны евро. Страны ЕС явно разделились: часть их успешно преодолела кризис, для других по-прежнему характерны нулевые темпы роста, высокий уровень безработицы, государственного и частного долга. Миграционный кризис стал питательной средой для трендов евроскептицизма и правого радикализма, которые и прежде были ощутимы. Шокирующий итог референдума в Великобритании высветил все системные дефекты устройства Европейского союза, прежде всего связанные с идеологией интеграции и вопросами идентичности. Попытка ЕС строить внешнеполитическую стратегию в мире глобальной нестабильности на основе «мягкой силы» и экспорта собственных принципов и норм не выдержала испытания реальностью.

Конечно, эти кризисные явления – в значительной степени следствие внешних шоков, эффект глобальных процессов, находящихся вне контроля политиков из Брюсселя и национальных столиц ЕС. Однако Евросоюз столкнулся с современными вызовами, будучи обременен грузом дефектов внутреннего устройства.

Экономическая цена расширения на восток намного превзошла ожидаемую. Сегодня Евросоюз слишком велик и объединяет очень разнородные страны с различающимися базовыми характеристиками и приоритетами. Недостаточная эффективность текущего управления и образ «всевластной бюрократии» заметно подрывают легитимность Брюсселя.

События последнего десятилетия ослабили веру в европейское единство. На практическом уровне усиление евроскепсиса в обществах и элитах сделало возможным проведение более национально ориентированной политики. А после референдума в Великобритании стало понятно, что интеграция – это не только расширение, но и «сужение» ЕС.

Большинство ответственных политиков в ЕС понимают, что сохранение единства Евросоюза отвечает стратегическим интересам всех стран-членов. И даже среди евроскептиков больше тех, кто требует реформирования ЕС, не подвергая сомнению полезность объединения. Римская декларация, одобренная 25 марта 2017 года на саммите 27 лидеров стран ЕС и лидеров институтов ЕС, констатирует: «Действуя поодиночке, мы (государства ЕС. – Н.К.) окажемся на обочине глобальных процессов. Действовать сообща – вот лучший способ повлиять на эти процессы и защитить наши общие интересы и ценности». Эта мысль не просто лозунг. Она основывается на осознании «малости» стран Европы. К примеру, Глобальная стратегия ЕС (июнь 2016 года) прямо заявляет, что ЕС – это «союз стран малого и среднего размера».

Уже несколько лет на различных уровнях идет неформальная дискуссия о будущих путях развития Евросоюза. Очевидно, что для преодоления сегодняшнего системного кризиса необходима глубинная трансформация политико-институционального устройства ЕС. В чем можно упрекнуть политиков и чиновников Евросоюза, так это в медлительности. Но это – неизбежные издержки стремления выслушать позицию всех заинтересованных акторов, с тем чтобы по возможности учесть максимально широкий спектр интересов.

Важным этапом дискуссии о будущем ЕС стала обнародованная 1 марта 2017 года Белая книга Еврокомиссии, с детальным разбором успехов, неудач и ждущих своего решения проблем. Этот документ предлагает пять вариантов стратегического развития ЕС: 1) продолжать движение; 2) только единый рынок; 3) те, кто хочет больше, делают больше; 4) делать меньше, но более эффективно; 5) всем вместе делать гораздо больше.

Предложенные Еврокомиссией варианты развития рисуют возможные траектории движения в таких аспектах деятельности ЕС, как единый рынок, экономический и валютный союз, Шенген и миграционная политика, общая внешняя политика и политика безопасности, бюджет ЕС, его наполнение и приоритеты. При этом умалчивают о необходимых институциональных реформах, концентрируясь на практических результатах.

Однако очевидно, что все большую поддержку получает вариант развития в ЕС процессов гибкой интеграции. Это целый набор механизмов, позволяющих заинтересованным государствам – членам ЕС более тесно сотрудничать между собой в рамках существующих европейских институтов и без помех со стороны прочих партнеров по Союзу.

Римская декларация констатирует: «Мы будем действовать вместе, при необходимости – с различной скоростью и интенсивностью…». Впервые тренд на гибкую интеграцию зафиксирован в документе ЕС, принятом на высшем уровне.

Евросоюз все более трансформируется в систему «ядра и периферии». Основу ядра составит модернизированная еврозона. При этом если раньше в периферию попадали преимущественно те страны ЕС, которые не хотели участвовать в новых интеграционных проектах, то сегодня в ЕС довольно много стран, которые не смогут стать частью ядра. Такая эволюция ЕС вызывает озабоченность со стороны будущих аутсайдеров. Они не только столкнутся с крайне сложной задачей погони за быстро продвигающимся вперед авангардом, но и окажутся де-факто отстранены от принятия стратегических решений.

Не случайно европейские политики говорят о гибкой интеграции, о многоскоростной интеграции (которая подразумевает, что арьергард рано или поздно догонит ушедших вперед), но избегают терминов «ядро» и «периферия» (которые подразумевают долгосрочное, а фактически постоянное разделение ЕС). Однако поддержать это единство ЕС в системе «ядра и периферии» будет весьма сложно.

История ЕС – это история преодоления кризисов. В 1950-е годы – кризис, вызванный крахом Европейского оборонительного сообщества; в 1960-е – политика де Голля и кризис «пустого кресла», в 1970-е – глобальный экономический кризис, неспособность закончить строительство общего рынка и провал попытки трансформировать ЕС в политического актора; в 1980-е – противостояние с Великобританией эпохи Маргарет Тэтчер; в 1990-е – война на Балканах и рост негативного отношения к ЕС со стороны общественного мнения, в нулевые – последствия расширения, провал Конституции, рост евроскептицизма и правого радикализма. Из каждого кризиса Европейский союз выходил изменившимся, иногда более сплоченным, иногда ослабевшим, иногда более гибким, но всегда адаптированным к новым реалиям.

Вот и сегодня Европейский союз столкнулся с системным кризисом, проявившимся в различных сферах деятельности объединения. Однако существующие проблемы не перечеркивают имеющихся достижений. В отсутствие Евросоюза возникали бы какие-то другие проблемы, а общий уровень экономического развития, комфорта и безопасности в Европе был бы гораздо ниже. И сегодня цена распада ЕС или его деградации настолько высока, что является эффективным стимулом для политических элит государств – членов Союза искать совместные ответы на общие вызовы.

Выход из череды современных кризисов Евросоюз будет искать на пути трансформации в систему «ядра и периферии».

Независимая газета. 13.04.2017