ЕС и сепаратистские территории: как улучшить взаимодействие

Томас де Ваал

Советский Союз исчез с политической карты двадцать пять лет назад, но его упадок и разрушение вызвали целый ряд неразрешенных конфликтов, связанных с сепаратизмом. Последствия их весьма болезненны: на постсоветском пространстве появилось немало государств, существующих де-факто, но не имеющих международно признанного суверенитета. Их правительства контролируют внутренние дела на своей территории, но они не признаны подавляющим большинством других суверенных государств.

Эти сепаратистские «карликовые государства» опровергли все прогнозы относительно их скорого исчезновения. По всем признакам они будут существовать и в обозримом будущем. В 2008 году два таких государства, Абхазия и Южная Осетия, сделали еще один шаг в сторону от Грузии — своей советской республики-метрополии: Россия признала их независимость. В то же время отколовшийся от Молдавии регион Приднестровье остается в изоляции и никем не признан, но в 2016 году там прошли выборы нового лидера, и Приднестровье продолжает оставаться отдельным политическим образованием.

Суть политической позиции большинства стран мира, включая и Евросоюз, состоит в том, что эти регионы по-прежнему являются территориями соответствующих постсоветских суверенных государств, территориальную целостность которых необходимо уважать, а фактическое отделение республик нарушает права внутренне перемещенных лиц, которые были вынуждены бежать оттуда в ходе конфликтов.

Однако твердая приверженность международного сообщества принципу суверенитета не позволяет решать множество повседневных вопросов, касающихся этих территорий. Сотни тысяч людей, проживающих там, не могут быть лишены основополагающих прав только потому, что статус территорий, где они живут, не определен. Эти люди работают, учатся, хотят ездить за рубеж — точно так же, как и жители признанных государств. Более того, они выбрали для себя институты и лидеров, которые действуют уже давно, но не имеют официального международного статуса. Международным акторам непросто найти правильный способ взаимодействия с этими де-факто «официальными лицами», но без этого урегулировать затянувшиеся конфликты невозможно.

Существование сепаратистских образований на постсоветском пространстве остается для ЕС серьезной проблемой. Некоторых, пусть скромных, успехов Евросоюзу удалось достичь в Абхазии — добиться определенного влияния и держать открытыми некоторые каналы связи местного населения с внешним миром, не испортив при этом отношений с правительством в Тбилиси. Из этого опыта можно извлечь полезные уроки, особенно применительно к Приднестровью. Ситуация с обеими республиками требует от ЕС творческого подхода, который позволил бы согласовать требования «метрополий», претендующих на суверенитет отколовшихся территорий, жителей самих этих территорий и общих интересов международного сообщества.

Политка ЕС на Кавказе

В декабре 2009 года Евросоюз одобрил «политику непризнания и взаимодействия» (ПНВ) в отношении Абхазии и Южной Осетии. Этот курс предусматривает взаимодействие с обеими территориями на ряде уровней, но при этом признание их независимости однозначно исключается. ПНВ была разработана вслед за российско-грузинской войной из-за Южной Осетии в августе 2008 года. После этого конфликта Россия признала Южную Осетию и намного более крупную республику Абхазию суверенными государствами. Однако это привело к парадоксальному результату: демарш Москвы лишь усилил международную изоляцию обоих регионов.

Стратегия ЕС была выработана задолго до начала ее реализации; согласование ее со всеми странами — участницами Союза и координация с акторами на местах потребовали немало времени. ПНВ предназначалась для обеих территорий, однако реализуется она только в отношении Абхазии. В Южной Осетии российское военное присутствие носит куда более открытый характер, ее границы остаются закрытыми, и республика решительно отвергает почти все формы взаимодействия с внешним миром.

Автором концепции ПНВ был тогдашний спецпредставитель ЕС в Закавказье, шведский дипломат Петер Семнебю. Широкие полномочия спецпредставителя в регионе по-прежнему позволяют чиновнику, занимающему этот пост, посещать Абхазию и Южную Осетию и взаимодействовать с их фактическими органами власти.

Неофициальный документ, где излагалась идея ПНВ, был одобрен, но никогда не публиковался. Это означает, что уровень публичности этой политики не слишком высок. Главный опубликованный документ, в котором она обрисовывается, — доклад Сабины Фишер из Института ЕС по изучению проблем безопасности (EUISS), распространенный в 2010 году. В докладе отмечается, что новая политика «направлена на создание политического и правового пространства для взаимодействия ЕС с сепаратистскими регионами и не посягает на его приверженность принципу территориальной целостности Грузии».

То, чего эта политика не предусматривает, так же важно, как и сами ее задачи. В частности, она не представляет собой попытку устранить часто возникающую турбулентность в отношениях ЕС и России в Закавказье или напрямую урегулировать конфликты в этом регионе. Речь идет лишь о развитии диалога и усилении влияния ЕС на региональном уровне. Как выразился один чиновник Евросоюза, «в конечном счете эта политика призвана держать открытыми каналы коммуникации, возможности».

Эта политика основана на двух одинаково необходимых принципах — непризнании и взаимодействии.

В отношении первого результат в целом можно назвать успешным. Признавая Абхазию и Южную Осетию, Россия не скрывала надежд, что этот шаг запустит цепную реакцию со стороны других стран. Объявляя об этом в августе 2008 года, тогдашний российский президент Дмитрий Медведев упомянул о Косово, которое за шесть месяцев до того провозгласило независимость от Сербии и уже было признано многими странами. Он отметил, что «Россия призывает другие государства последовать ее примеру» в отношении Южной Осетии и Абхазии.

Однако контркампания Запада против признания республик оказалась успешной: на данный момент позицию России разделяют лишь три члена ООН: Науру, Никарагуа и Венесуэла, не имеющие прямых контактов с Кавказским регионом. Вероятно, для России это стало разочарованием. Она не смогла убедить даже Белоруссию — свою близкую союзницу — признать эти два образования. Президент Александр Лукашенко рассказал, что в 2009 году тогдашний еврокомиссар по внешней политике Хавьер Солана пригрозил ему карательными санкциями в случае признания Абхазии и Южной Осетии.

Весьма важен и выбор формулировок, используемых в отношении этих конфликтов. Евросоюз поддерживает политику непризнания, однако его представители не называют нынешнее положение Абхазии и Южной Осетии оккупацией, хотя к такой формулировке прибегал Европарламент, некоторые страны — участницы ЕС и Соединенные Штаты. Брюссельские чиновники утверждают, что официальное применение этого определения непродуктивно, поскольку предполагает полный захват обеих территорий Россией и, следовательно, не оставляет за Абхазией и Южной Осетией никакой самостоятельной роли.

Второй принцип политики ЕС — взаимодействие — вытекает из тезиса о том, что у Союза имеются легитимные интересы на территориях, которые могут превратиться в белые пятна на карте Европы и остаются вне рамок международного права. В результате ЕС в процессе своей деятельности на этих территориях консультируется с властями Грузии, но не координирует с ними полностью свои решения. Такая заинтересованность носит конструктивный характер: жители двух регионов должны иметь право работать и учиться в Европе и не существовать в изоляции от мира. Впрочем, тут есть и «негативная» предпосылка: эти территории служат для Европы потенциальными источниками конфликтов, криминала и политической нестабильности.

Опасения Тбилиси

Первоначальные намерения ЕС по взаимодействию с Абхазией включали весьма амбициозные планы восстановления инфраструктуры. Например, планировалось восстановить не действующую с 1992 года железнодорожную ветку, соединяющую Абхазию с Западной Грузией, что позволило бы вновь связать регион с международной транспортной системой.

Однако попытка реализовать эти планы встретила затруднение. В январе 2010 года правительство Грузии утвердило «Стратегию в отношении оккупированных территорий: вовлечение путем сотрудничества». Многие формулировки этого документа, разработанного тогдашним министром по реинтеграции Темури Якобашвили, напоминали концепцию ЕС: в частности, в нем подчеркивалась важность «деизоляции» двух территорий.

Впрочем, амбиции Тбилиси были не столь масштабными, как у Брюсселя. В то время правительство Грузии всячески продвигало идею выдачи жителям Абхазии «нейтральных» проездных документов, позволяющих им выезжать за границу. Это был новаторский замысел, но успехом он не увенчался: почти никто из абхазцев не захотел обзавестись этими удостоверениями. В практическом плане одна из главных причин состояла в том, что получить документ можно было только на территории, контролируемой грузинскими властями, а это для основной части небольшого населения Абхазии было нелегко в политическом или социальном плане. В результате большинство абхазцев отправляются за рубеж с российскими паспортами — и многие из них по-прежнему сталкиваются с ограничениями на въезд в ЕС.

Взаимодействию международного сообщества с этими регионами препятствовал и принятый в 2009 году в Грузии закон об оккупированных территориях, который действует до сих пор. Этот закон запрещает любую экономическую деятельность на отколовшихся территориях без письменной санкции грузинского правительства, объявляет вне закона все их органы власти и предписывает всем работающим там международным организациям координировать любые действия с грузинскими властями.

Принятие этого закона и другие ограничения, установленные грузинскими властями, связаны с опасением, что взаимодействие международного сообщества с Абхазией приведет к так называемому ползучему признанию, или фактическому суверенитету, то есть позволит этой территории обрести характеристики государственного суверенитета, открывающие путь к ее признанию де-юре. Эту озабоченность разделяют и другие государства, столкнувшиеся с проблемой сепаратизма, например Азербайджан, Молдавия и Украина.

Вопрос о санкционировании взаимодействия с бывшим противником является весьма болезненным для граждан государств, утративших часть территории, особенно если это влечет за собой сотрудничество с фактически действующим сепаратистским правительством. Те, кто предупреждает об опасности «ползучего признания», ссылаются на пример Косово: активное взаимодействие международного сообщества с этим регионом стало предвестником признания его независимости десятками стран в 2008 году. Однако большинство ученых считают, что Косово — это исключение из правил и что в этом смысле более поучителен пример Кипра, где активное взаимодействие с отколовшейся северной частью острова начиная с 2003 года способствует смягчению последствий конфликта.

Партия бывшего президента Грузии Михаила Саакашвили «Единое национальное движение» — даже после того как она проиграла выборы 2012 года и утратила большинство в парламенте — постоянно муссировала тему «ползучего признания» и заявляла, что взаимодействие с Абхазией является уступкой России. Выборы 2012 года выиграла коалиция «Грузинская мечта», и сформированное ею правительство заняло более толерантную позицию в отношении Абхазии. В результате экономическое сотрудничество на низовом уровне между Абхазией и западными районами Грузии сегодня развивается весьма активно, а абхазцы ездят в Западную Грузию, чтобы получить медицинскую помощь.

С 2012 года уровень взаимного доверия между фактическими властями Абхазии и Тбилиси повысился. Это произошло отчасти благодаря назначению ветерана правозащитного движения Пааты Закареишвили главой министерства, отвечающего за отношения с отколовшимися территориями (даже само это ведомство было переименовано из Министерства по реинтеграции в Министерство по вопросам примирения и гражданского равноправия). На парламентских выборах 2016 года «Грузинская мечта» получила намного больше голосов, чем четырьмя годами раньше. Таким образом, она приобрела новые возможности для воплощения более инициативной стратегии взаимодействия с мятежными регионами, не опасаясь негативных последствий на внутриполитической арене. ЕС может способствовать этому, предложив более амбициозную программу действий в Абхазии.

Малозаметная деятельность Евросоюза в Абхазии

Согласно официальным источникам, с 2008 года ЕС в рамках ПНВ выделил почти 40 миллионов евро (42 миллиона долларов) для финансирования проектов в Абхазии или с участием абхазских партнеров. Среди этих проектов — поддержка местных НПО, совершенствование здравоохранения и образования, ремонт системы водоснабжения, восстановление домов в Гальском районе на юге Абхазии и поиски пропавших без вести. Хотя речь идет о немалой сумме, присутствие ЕС в Абхазии по-прежнему малозаметно. Отчасти это связано с тем, что несколько амбициозных идей, рассматривавшихся Евросоюзом, так и не были воплощены в жизнь. К примеру, проект создания Европейского информационного центра в Абхазии был в шаге от реализации, но затем разразилась война 2008 года — и он так и не был осуществлен.

Многие из действующих проектов ЕС реализуются другими партнерами, например программой развития ООН.

Помимо этого, Евросоюз не предавал широкой огласке свою роль в финансировании проекта, имеющего огромное значение для местных жителей. Речь идет о работе Международного комитета Красного Креста (МККК) по эксгумации тел погибших с обеих сторон в войне 1992–1993 годов для перезахоронения. В мае 2016 года МККК сообщил, что в 2013−2015 годах его судмедэксперты обнаружили останки 162 человек, из которых половина была опознана и передана родственникам. Эта деятельность позволила излечить многие незаживающие психологические раны, нанесенные конфликтом.

«Незаметность» ЕС приводит к тому, что многие простые граждане и даже некоторые абхазские чиновники просто не знают, что Союз вкладывает деньги в их регион. В Абхазии по-прежнему превалирует убежденность — и переломить эту ситуацию будет трудно, — что регион незаслуженно стал жертвой проводимой ЕС политики изоляции.

В 2010 году Международная кризисная группа отметила, что негласную деятельность ЕС затмевает «углубляющаяся зависимость» Абхазии от России. С того самого 2010 года Москва закачивает деньги в регион, наполовину финансируя его бюджет, восстанавливая инфраструктуру, практически полностью выплачивая его жителям пенсии и социальные пособия. Полуразрушенная столица Абхазии сегодня вновь превратилась в нормальный кавказский город — с магазинами, общественным транспортом и активной экономической деятельностью.

Политической расплатой за эти инвестиции становится усиление фактического контроля России над абхазскими институтами, особенно силовыми структурами. Подписанный в 2014 году новый российско-абхазский Договор о союзничестве и стратегическом партнерстве предусматривает увеличение финансовой помощи Москвы и одновременно официально закрепляет российское участие в осуществлении политики безопасности Абхазии.

Растущая напористость России сужает пространство для взаимодействия ЕС с Абхазией, хотя, в принципе, одно не препятствует другому. На эту проблему Евросоюзу следует реагировать двумя способами. Во-первых, увеличить финансовую и креативную составляющую ПНВ. Во-вторых, напомнить странам-участницам, что необходимо следовать этой политике, о чем некоторые из них, возможно, забыли.

Образование как приоритет

Одна из неизменных тем проводимой Евросоюзом политики взаимодействия — расширение возможностей в сфере образования для жителей Абхазии. Схемы по предоставлению стипендий для учебы за рубежом — один из примеров безусловно успешных результатов взаимодействия ЕС со странами бывшего СССР.

Подобные меры, поощряющие абхазскую молодежь к обучению за рубежом, — хороший способ дать ей образование. Результатом станет рост профессионализма этой группы населения, ее готовность взаимодействовать с внешним миром в ходе будущей карьеры.

Между тем этого не происходит. В докладе Института ЕС по изучению проблем безопасности, опубликованном в 2010 году, отмечалось, что, «учитывая небольшую численность населения Абхазии, 80−100 стипендий могут существенно изменить ситуацию». Несколько студентов из Абхазии действительно прошли обучение в Брюсселе. Для абхазцев также выделяются две стипендии Чивнинг (Chevening), позволяющие учиться в британских университетах. Однако на сегодняшний день этим и исчерпываются возможности, официально предоставляемые Евросоюзом молодым абхазцам в образовательной сфере, хотя некоторые из них находят способы получить высшее образование в Европе на индивидуальной основе.

Реализовать амбициозные идеи в сфере образования оказалось труднее, чем ожидалось, по причинам как внутреннего, так и внешнего характера. Выяснилось, в частности, что международные политические разногласия влияют и на эту сферу. Для того чтобы абхазский студент мог учиться за рубежом, ему нужен загранпаспорт. Затея с «нейтральными паспортами» провалилась, а значит, власти соответствующей европейской страны должны выдать визу абхазцу, имеющему российский паспорт. Но не все государства готовы на это пойти.

Для реализации официальной программы обмена с университетами стран ЕС, в которой участвовало бы большое количество студентов, требуется признание дипломов высшего учебного заведения Абхазии — Абхазского государственного университета (АГУ). В данный момент это невозможно без санкции Грузии. В связи с этим возникает вопрос: насколько абхазский университет готов к тому, чтобы его студенты принимали участие в такой программе? После многолетней изоляции АГУ явно не дотягивает до международных стандартов. Многие его преподаватели получают ничтожную зарплату, средств у университета мало, студенты слабо владеют английским. Следовательно, даже если решить проблему со спросом и найти более совершенные механизмы для обучения студентов за рубежом, проблема с предложением все равно сохранится: нужное количество студентов просто негде взять. В этой связи ЕС недостаточно обеспечивать возможности для научного и студенческого обмена с европейскими странами — надо также принять меры для финансирования учебных заведений в самом регионе.

Уроки Приднестровья

Многие проблемы Абхазии характерны и для Приднестровья — территории, фактически отделившейся от Молдавии в 1992 году, вскоре после того как эта советская республика обрела независимость. При этом ситуация в Приднестровье во многом благоприятнее, чем в Абхазии. Конфликт 1992 года был скоротечным и не сопровождался межэтнической враждой. Внутренне перемещенных лиц по сравнению с конфликтами на Кавказе здесь тоже было немного. Жители разных берегов Днестра, разделившего конфликтующие стороны, поддерживают активные связи. Население Приднестровья, не имеющего общей границы со своим политическим покровителем — Россией, пользуется молдавскими документами, чтобы выезжать за рубеж и торговать с внешним миром.

Однако до урегулирования конфликта сегодня все так же далеко. В 2016 году после двухгодичной паузы возобновились международные переговоры в так называемом формате «5+2»: Молдавия, Приднестровье, ОБСЕ, Россия и Украина плюс ЕС и США в качестве наблюдателей. Продвижение идет медленно, отчасти из-за разногласий по тем же повседневным вопросам, что и в абхазском конфликте, а именно о международном статусе дипломов Приднестровского государственного университета и приднестровских номерных знаках для автомобилей.

Как и в случае с Грузией, многие молдавские чиновники не хотят идти на уступки по этим вопросам, опасаясь запустить процесс «ползучего признания» независимости Приднестровья. Эти опасения были сформулированы в августе 2016 года в открытом письме, подписанном молдавскими экспертами и лидерами гражданского общества. Авторы его призвали кишиневское правительство не поддаваться, как они выразились, давлению международного сообщества, склоняющего к компромиссам, и заявили, что «любые уступки, выходящие за рамки территориально-административной автономии в составе Молдавии, должны немедленно отвергаться или отменяться». Авторы письма также потребовали, чтобы правительство Молдавии обеспечило соответствие любой деятельности в Приднестровье молдавскому законодательству и четко заявило о том, что ее участники не признают «легитимности решений, принимаемых сепаратистскими властями Приднестровья».

Подобный подход, разделяемый многими в молдавском обществе и официальных кругах, создает проблему для работы ЕС в Приднестровье и для взаимодействия с его властями. В частности, это касается присоединения Приднестровья к соглашению между ЕС и Молдавией о создании глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ГВЗСТ), которое обеспечит экспортной продукции региона такой же беспошлинный доступ на территорию ЕС, как и другим товарам из Молдавии.

Согласие Приднестровья присоединиться к договору о ГВЗСТ очень многими рассматривается как политический успех ЕС. Однако договоренность может не вступить в силу, если регион в 2017 году не проведет экономических реформ, необходимых для соответствия его экономики стандартам ГВЗСТ. Это, в свою очередь, будет трудно осуществить, если ЕС не предоставит Приднестровью, в том числе его правительству и парламенту, техническую помощь. В настоящее время самопровозглашенная республика вправе обратиться за такой помощью, но по внутриполитическим причинам особого желания воспользоваться ею там пока не наблюдается.

С учетом столь деликатного в политическом плане контекста можно предположить, что в интересах всех заинтересованных сторон Евросоюзу было бы полезно проводить в Приднестровье ту же политику непризнания и взаимодействия, что и в Абхазии. Публичное заявление об этом позволило бы углублять взаимодействие с Приднестровьем в четко очерченных рамках, политически приемлемых для всех сторон. Компонент непризнания послужит гарантией для Кишинева и одновременно не вызовет резкого неприятия в Тирасполе, поскольку ни одна страна, даже Россия, не признала независимость Приднестровья.

Заключение

Сегодня, через семь лет после начала воплощения в жизнь политики непризнания и взаимодействия в Закавказье, проводимой ЕС, ее эффективность по-прежнему ограничивается политическими реалиями. В Южной Осетии ПНВ вообще не позволили реализовать, а в Абхазии наиболее масштабные планы взаимодействия так и не были осуществлены. Это, однако, не снижает ценности данной стратегии, которая обеспечивает основу взаимодействия международного сообщества с Абхазией и одновременно дает властям Грузии четкие гарантии, что ЕС не признает суверенитет отколовшейся территории. ПНВ являет собой образец курса, который можно с пользой проводить и в ином, молдавско-приднестровском контексте.

Мощная поддержка избирателей, полученная правительством «Грузинской мечты» на парламентских выборах 2016 года, позволяет Тбилиси дать зеленый свет более активному взаимодействию международного сообщества с Абхазией. Одним из приоритетов должно стать сотрудничество в рамках образовательных проектов. Развивая связи с Абхазией, ЕС не должен забывать о стоящей перед ним политической цели — обеспечении своего влияния в этом конфликтом регионе — и придать своей деятельности большую «заметность». Такая линия поведения напомнит странам — участницам ЕС о важности политики, которую они поддержали, и необходимости вновь уделить внимание этому взрывоопасному региону.

Европейский Центр Карнеги выражает благодарность правительству Швеции за финансовую поддержку публикации.

Московский Центр Карнеги. 12.04.2017