«Цикличность реформ необходимо преодолеть»

Активизация обсуждения структурных реформ в экономике России интересна не только экономистам внутри страны. Глава постоянного представительства Международного валютного фонда (МВФ) в России Габриэль Ди Белла в интервью “Ъ” рассказывает, как видят смысл этих дискуссий и что думают о предполагаемых реформах в фонде. По мнению экономиста, критически важна их правильная последовательность.

— Во властных структурах России сейчас нет единой точки зрения на то, какого рода проблемы испытывает экономика, есть мнение о структурных ограничениях роста. Часть экспертов считают, что речь идет о комбинации циклического и структурного спада, наконец, есть предположения о чисто циклическом спаде. Какой точки зрения придерживается МВФ в этом вопросе?

— Чтобы ответить на ваш вопрос, надо посмотреть на проблему роста в России в исторической перспективе. Совершенно очевидно, что сейчас Россия находится в совершенно других условиях, чем в начале 2000-х годов. Я сравниваю с началом 2000-х, потому что в тот период в России наблюдались очень высокие темпы роста ВВП и очень высокие темпы роста потребления. Важно понимать, что в начале 2000-х в России был очень низкий уровень загрузки мощностей, что означает, что рост мог идти за счет загрузки существующих неиспользуемых мощностей.

Второй фактор — относительно низкие в тот период цены на нефть, третий — большое технологическое отставание, в том числе в нефтегазовом секторе, и четвертый фактор — относительно низкие зарплаты. Рост цен на нефть в первые годы 2000-х позволил стране увеличить спрос и расти отчасти за счет задействования этих свободных мощностей. Конечно, нефтяные доходы позволили также ликвидировать технологическое отставание, в частности в нефтегазовом секторе, который сейчас обладает глобальной конкурентоспособностью, но в то же время спрос рос слишком быстро, подстегивая рост зарплат, которые в результате увеличивались быстрее, чем производительность.

А что мы видим сейчас? После девальвации 2014–2015 годов, причем девальвации, перекрывающей инфляцию, конкурентоспособность российских производителей с точки зрения оплаты труда восстановилась. Однако, что касается использования мощностей, картина совершенно иная. Сейчас уровень загрузки мощностей высок, а к этому следует еще добавить невеселые перспективы на рынке предложения труда, поскольку с учетом демографических тенденций ожидается сокращение населения работоспособного возраста.

Поэтому в настоящий момент мы находимся в ситуации, когда России необходимо пересмотреть свою модель роста. Вопрос в том, как при имеющихся исходных условиях обеспечить более высокий рост. Очевидно, что, поскольку имеющиеся мощности уже практически загружены, единственный способ усилить рост состоит в наращивании мощностей — путем увеличения инвестиций.

Что касается сокращения рабочей силы, это ограничение можно обойти за счет повышения производительности, которое достижимо, если проводить политику, направленную на развитие человеческого капитала. И в целом России необходимо обеспечить конкуренцию на рынках, чтобы добиться более эффективного распределения ресурсов по секторам.

— Если мы говорим о структурных реформах, то по крайней мере в случае России речь — или прямо, или завуалированно — идет о существенных изменениях трудового законодательства. На каких принципах такие изменения могут быть построены? С одной стороны, в России в этом смысле, конечно, скорее, социал-демократическая традиция, с другой стороны, здесь нет эффективных профсоюзов, и поэтому, вообще-то, пространство для реформ довольно широко.

— Я говорю прежде всего об основных, самых общих факторах роста, но есть и другие. Конечно, политика на рынке труда не единственная сфера, требующая внимания с точки зрения необходимых реформ. И прежде чем говорить о других реформах, я должен отметить, что мы придаем особую важность правильной последовательности реформ. Эффективность реформ выше, если они проводятся в должной последовательности.

Самая главная реформа, которую необходимо осуществлять в первую очередь,— исключить избыточное влияние колебаний нефтяных цен на конкурентоспособность российских производителей. В прошлом цены на нефть в значительной степени определяли динамику экономических циклов в России. В основе этого влияния лежит роль бюджета как проводника колебаний нефтяных цен в экономику. Поэтому, возвращаясь к вашему вопросу, эффективного рынка труда, скорее всего, будет недостаточно для обеспечения высоких темпов роста, если экономика неконкурентоспособна из-за завышенного курса национальной валюты. Вот что я имею в виду под правильной последовательностью реформ.

Прежде всего, думаю, России необходимо обеспечить стабильные и предсказуемые макроэкономические условия. В этой связи принципиально важно принять новое бюджетное правило, которое разорвет зависимость между колебаниями нефтяных цен и колебаниями экономической активности и, следовательно, колебаниями конкурентоспособности.

Возвращаясь к политике на рынке труда, на самом деле в сравнении с другими странами российское трудовое законодательство выглядит неплохо. Однако нам представляется, что стоило бы уделить более пристальное внимание реализации мер, направленных на создание и сохранение человеческого капитала. Поскольку, как я уже сказал, в ближайшие годы в России население трудоспособного возраста будет сокращаться, требуется более эффективная связь между работодателями и учебными заведениями, профессионально-техническими училищами, а также более интегрированный и мобильный рынок труда.

Меры, способствующие формированию человеческого капитала и созданию инфраструктуры, важны, однако необходимо учитывать и другие реформы. Например, пенсионная реформа может способствовать повышению уровня участия в рабочей силе и сбалансированности бюджета.

Кроме того, чтобы воспользоваться преимуществами, связанными с большими размерами российского рынка, важно добиться снижения административного давления, укрепления прав собственности и повышения качества институциональной среды, поскольку это будет способствовать улучшению настроения субъектов экономической деятельности и привлечению инвестиций.

Еще одно дополнение: в России существуют значительные межрегиональные различия по уровню подушевых доходов и производительности. Соответственно, важно также проводить политику, направленную на постепенное сокращение этих разрывов.

— В России сейчас достаточно активно обсуждают «фискальную девальвацию» — снижение налогов на труд с повышением косвенных налогов, в частности НДС. Есть ли референтный опыт по таким реформам?

— Прежде всего надо сказать, что Россия многое сделала для совершенствования свой налоговой системы, а также значительно улучшилось администрирование налогов. Это необходимо отметить как достижение. Что касается того, что еще предстоит сделать, думаю, что такой налоговый маневр был бы вполне обоснованным и целесообразным.

Однако здесь есть несколько моментов, на которые надо обратить внимание.

Во-первых, реформа не должна повлиять на доходы бюджета. Снижение налогов на труд с повышением НДС должно осуществляться таким образом, чтобы не снизились бюджетные доходы. Это принципиально важно.

Во-вторых, необходимо учитывать перераспределительный аспект реформы. Снижение налогов на труд в принципе может способствовать выходу из тени, и это хорошо. В то же время налоги на потребление более обременительны в группах населения с относительно более низкими доходами. Поэтому важно анализировать этот аспект.

Но в целом мы считаем, что это хорошая идея. Есть и операционные трудности, связанные с реализацией этого подхода. В одних странах это получилось лучше, чем в других, не потому, что теория была неправильной, а потому, что при практической реализации была неоптимально выстроена последовательность реформенных мер.

— Мы обсуждаем налоговое администрирование сейчас в блоке, который посвящен структурным реформам, во многом благодаря быстрой информатизации налогового администрирования. Между тем это в том числе и предмет обеспокоенности бизнеса: распространение более или менее прозрачного режима на все отрасли в разных отраслях работает по-разному. Некоторые отрасли неконкурентоспособны без большого теневого компонента. Некоторая часть теневого сектора существует в теневом секторе ровно потому, что она неконкурентоспособна при уплате налогов. Будет ли этот эффект важен и стоит ли на это обращать внимание?

— Прежде всего я полностью с вами согласен, что это очень хорошая новость для налогового администрирования. Еще была одна хорошая новость в начале 2016 года: сбор налогов и страховых взносов теперь находится в ведении Министерства финансов, и это создает возможности для улучшения координации и сотрудничества между государственными органами, что должно способствовать более эффективной борьбе с уклонением от уплаты налогов.

Да, возникают проблемы для части экономических субъектов, связанные с усилением налогового администрирования. Но думаю, что повышение налогов на потребление при снижении налогов на оплату труда будет способствовать облегчению ситуации для этих фирм. И наконец, должен отметить, что не вижу ничего плохого в информатизации налоговых служб и усилении взаимодействия между ними для борьбы с уклонением от уплаты налогов.

— Структурные реформы обычно упоминаются во множественном числе. Есть ли в мировом опыте то, что релевантно для РФ и при этом в нынешних российских дискуссиях о росте не обсуждается?

— Полагаю, что я уже сказал обо всем, что мы считаем самым важным.

Позвольте мне, однако, подчеркнуть еще раз, что важно добиться, чтобы экономика не колебалась каждый раз вместе с нефтяными ценами. На самом деле снижение цен на нефть катализировало ряд реформ. Введение таргетирования инфляции, плавающего валютного курса — эти реформы нелегко осуществлять, однако они были осуществлены и облегчили адаптацию экономики после двойного шока 2014 года. Кроме того, правительство постепенно подходит к законодательному оформлению и закреплению нового бюджетного правила, и, если это будет сделано, это существенно изменит характер функционирования российской экономики — она будет более стабильной и менее зависимой от цен на нефть.

Итак, уже много принято различных мер политики, и, если они будут последовательно осуществляться на протяжении некоторого времени, то есть если они не будут приостанавливаться и отменяться, эти меры постепенно изменят лицо российской экономики.

Здесь важно отметить, что не следует ожидать быстрой и значительной отдачи от этих реформ с точки зрения темпов роста. И чтобы был результат, эти реформы должны осуществляться последовательно в течение длительного периода времени. Например, экономика Чили в 70-е и во многом в 80-е годы прошлого века была весьма подвержена колебаниям цен на медь, и структура экспорта в этой стране была недиверсифицированной, в основном это был экспорт, связанный с медью. Чили потребовалось долго — в течение 15–20 лет — последовательно внедрять четко сформулированные макроэкономические правила и последовательно осуществлять осторожную денежно-кредитную политику, прежде чем началась диверсификация экономики и экономическая структура стала более устойчивой и диверсифицированной.

Вот о каких временных горизонтах мы говорим. А в России наблюдается определенная цикличность реформ. Когда нефтяные цены на низком уровне, больше стимулов проводить реформы, потому что к этому толкают бюджетные ограничения. Но когда нефть дорогая, этого ограничения больше нет! Поэтому, хотя все понимают, в чем проблемы и что надо делать, реформы идут более медленно. Вот эту цикличность реформ необходимо преодолеть, если страна хочет повысить долгосрочный рост.

— В мерах, которые в РФ обсуждаются в качестве оснований новой модели роста, обычно упоминаются именно структурные реформы. Между тем в какой степени показаны экономике и стране реформы институционального плана?

— У МВФ есть конкретный предмет деятельности и конкретные полномочия, которые состоят в анализе экономики и определении, какие реформы экономических условий можно предпринять, чтобы облегчить адаптацию экономики к шокам, содействовать стабильному росту в краткосрочный период и повышать темпы роста в среднесрочный.

Поэтому реформы, о которых мы говорим в этой связи,— это реформы, которые могут повлиять на экономические институты. Вот почему мы говорим о бюджетных правилах, о политике, направленной на создание инфраструктуры и формирование человеческого капитала, о сокращении участия государства в экономике.

В частности, что касается последнего, мы знаем, что доля государственного участия в экономике достаточно велика, и нам представляется, что здесь есть возможности для улучшений.

Например, я не видел ни одного исследования, где анализировалось бы влияние большого числа государственных предприятий на конкуренцию в различных сегментах рынка. В России работает около 30 тыс. предприятий с государственным (федеральным и региональным) участием. Поэтому закономерно задаться вопросом, а какое влияние оказывают эти 30 тыс. государственных предприятий на конкуренцию?

— Де-факто альтернативная идее реформ точка зрения во властных структурах состоит в том, что ускорение роста связано с технологической отсталостью экономики и достаточно воссоздать среду для инноваций и импорта технологий, а также субсидировать хайтек-экспорт, чтобы вернуть темпы роста. Что вы думаете об этом?

— Говоря о переходе на новые технологии и внедрении инноваций, можно обратить внимание на две вещи. Во-первых, что касается политики, способствующей переходу на новые технологии, я еще раз повторюсь: правильная последовательность мер способствует внедрению новых технологий. Если относительные цены неудовлетворительны, переход на новые технологии будет более трудным.

Во-вторых, новые технологии создают выигравших и проигравших, поэтому, если политика, способствующая переходу на новые технологии, успешна, у нее будет перераспределительный эффект. И этот перераспределительный эффект необходимо принимать во внимание.

Нечто похожее происходит в области внешней торговли. В результате внешнеторговой деятельности игроки делятся на победителей и побежденных, выигравших и проигравших. И если в политике не учитывается этот перераспределительный эффект, страны будут сталкиваться с негативной реакцией проигравших.

— Еще одна популярная точка зрения в РФ: экономика в силу санкций и нефтяного шока переживает спад инвестиций, и роль государства — госрасходами и инфраструктурными расходами поддержать уровень инвестиций в экономике.

— Здесь на деле два вопроса, а не один. Первый вопрос — это основная инфраструктура и человеческий капитал. Вне зависимости от санкций эти вопросы находятся в компетенции федеральных и региональных властей. Мы понимаем и поддерживаем, что в дальнейшем — и это уже учтено в следующем трехлетнем бюджете — необходима бюджетная консолидация. В то же время мы считаем, что эта консолидация должна осуществляться так, чтобы не повредить росту, сохраняя расходы на инфраструктуру и образование.

В то же время государственные ресурсы небезграничны. Мы думаем, что принятый в прошлом году закон о государственно-частных партнерствах способен создать возможности, например, для решения проблемы инфраструктуры.

Что касается государственных предприятий, я уже говорил об этом, думаю, что вне зависимости от проблемы санкций надо признать, что участие государства в экономике велико. Есть разрозненные оценки, но нет официальных статистических данных о размере государстве в процентах ВВП. А это было бы очень интересно и полезно знать.

У МВФ нет принципиальной позиции, что частное всегда лучше, чем государственное. Мы этого не говорим. Мы говорим, что, если уж государство участвует в экономике, важно определить, почему это участие необходимо, и, если государство участвует, оно должно участвовать эффективно, не создавая условных обязательств для бюджета и не препятствуя конкуренции, потому что, когда конкуренция затруднена, медленнее идет внедрение новых технологий и в целом замедляется динамика экономики.

Конечно, в условиях низких цен на нефть или экономических санкций труднее проводить приватизацию. Но еще раз подчеркну, что вне зависимости от санкций мои утверждения остаются в силе.

— В какой степени МВФ оценивает высокие уровни концентрации в промышленном и финансовом секторах как препятствия на пути роста ВВП? Эти причины нередко упоминаются в качестве барьеров.

— Россия унаследовала некоторые черты Советского Союза, и среди прочего они выражаются в высокой степени концентрации в таких отраслях, как нефтегазовый сектор, металлургия и коммунальные услуги. В секторах, которые экономисты называют естественными монополиями, концентрация ожидаема. В этих секторах важно, чтобы адекватное регулирование защищало права потребителей и обеспечивало инвестиции в современные технологии и качественные услуги потребителям.

Но есть другие сектора, необязательно монополии, в которых концентрация тоже высока и где снижение барьеров, формальных и неформальных, препятствующих входу, повысит конкуренцию и производительность и будет способствовать внедрению новых технологий. Думаю, что это проблема.

И возвращаясь к роли государства в экономике, думаю, что было бы интересно проанализировать — и мы проводим такой анализ,— есть ли влияние этого большого количества государственных предприятий на состояние конкуренции или на уровень концентрации рынков в России.

Еще раз: проблема не в том, что есть государственные предприятия. Проблема в том, препятствует ли существование государственных предприятий развитию конкуренции, обновлению технологий и динамике экономики. У нас нет никакого ортодоксального отношения к понятиям частного и государственного. Мы вовсе не говорим, что частное всегда лучше, чем государственное. Мы говорим, что если существуют государственные предприятия, они не должны препятствовать конкуренции или замедлять динамику экономики.

— Популярной точкой зрения в России является объявление качества госуправления и администрирования барьером для роста. Правительство в России в это, очевидно, также верит, поскольку довольно активно пытается импортировать управленческие бизнес-практики в свою работу. Как эту проблему для РФ оценивают в фонде?

— Это несколько выходит за рамки того, что я могу сказать, поскольку все это вопросы последнего времени и многие из них мы собираемся обсуждать с властями в ходе следующих консультаций по статье IV. Нам нужно время проанализировать возможные последствия этих тенденций для госуправления, более подробно обсудить это с российскими властями, и только потом мы сможем дать свою окончательную оценку. В то же время согласен с вами: действительно, качество госуправления часто помещают в первые строки перечня того, что необходимо улучшить, чтобы сделать Россию более привлекательной для бизнеса.

Но позвольте сказать одну вещь: возможно, мы недостаточно подчеркивали это обстоятельство. Сейчас я буду говорить более общие вещи. Анализируя путь, проделанный Россией за последние 15 лет, реформы, осуществленные за это время, а мы проделали такой анализ в рамках наших последних консультаций по статье IV, очевидно, что Россия сделала очень много, что конкурентоспособность России по сравнению со странами ОЭСР выросла существенно. Так, например, в сфере госуправления был проведен ряд реформ — уверен, вы знаете об этом,— в результате которых существенно ускорились, упростились и удешевились действия и процедуры, которые раньше были очень сложными, громоздкими и требующими огромного количества времени.

В то же время сохраняются сферы, где сами российские власти признают отставание. И они весьма конкретно связаны с вопросами госуправления. Первая такая сфера — так называемое административное давление, проверки, как эти проверки осуществляются и какие необоснованные издержки они порождают, особенно для малых и средних предприятий. Другой вопрос, связанный с госуправлением,— это таможня. В свою очередь, этот вопрос связан с проблемой диверсификации экспорта и импортозамещения. И в этой сфере Россия последовательно улучшает свои позиции в рейтингах международной конкурентоспособности: смотрите ли вы показатели Doing Business Всемирного банка или рейтинг глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума, мы видим последовательное улучшение по целому ряду показателей. Однако в показателях, связанных с осуществлением таможенных операций, Россия остается на низких позициях по сравнению с другими странами. Это многообещающая сфера, потому что улучшения в этой сфере существенно упростят ситуацию для фирм, которые хотят экспортировать, выходить на международные рынки, диверсифицироваться.

— Принято считать, что, если никаких структурных реформ не предпринимать, в течение десятилетия мы будем расти от нуля до полутора. Рациональна ли эта уверенность? Какие возможные траектории выхода из нынешней стагнационной паузы вообще возможны?

— То есть фактически вопрос сводится к тому, что, если не проводить никаких реформ, каковы будут последствия? Последствием такого сценария отсутствия реформ будет низкий рост в течение продолжительного времени. Как я уже сказал раньше, России предстоит жить в ситуации, где сокращается население, где загрузка мощностей приближается к средней за последние пять лет, так что рост за счет использования свободных мощностей практически невозможен.

— Многих это устраивает, потому что мы не будем богаче, но мы не будем и беднее.

— Не в нашей компетенции задавать этот вопрос или отвечать на него. Это вопрос руководителей, отвечающих за формирование политики страны. А также населения России, которое должно решить, достаточно ли ему нулевого роста или оно хочет, чтобы их дети жили лучше, чем нынешнее поколение. Этот вопрос за рамками наших полномочий.

Могу только сказать, что в целом наши рекомендации — рекомендации МВФ — направлены на то, как избежать стагнации, как улучшить работу рынков, как обеспечить внедрение более совершенных технологий и как добиться, чтобы макроэкономическая ситуация оставалась стабильной и создавала условия для роста.

Я думаю, что задаваться этими вопросами полезно и гражданам, и руководству страны и в результате поисков ответа на эти вопросы, в результате анализа ситуации можно найти и реализовать правильную политику.

Вообще-то надо сказать, что период низкого роста в России не такой уж длинный. Более того, после падения цен на нефть в 2014 году в стране был достигнут консенсус, что факторов, обеспечивавших высокие темпы роста в первое десятилетие 2000-х, больше нет, что Россия не увидит таких высоких темпов роста в краткосрочной перспективе. Если реформы осуществлять последовательно и непрерывно, то Россия может расти более высокими темпами, чем в последние несколько лет. И наша роль, роль МВФ как организации, состоит в том, чтобы привлекать международный опыт в ходе обсуждения с властями, как преодолеть стагнацию и низкий рост. Но не наше дело решать, хорошо или плохо для общества жить в стагнирующей экономике.

Интервью взял Дмитрий Бутрин

Коммерсант. 09.03.2017