Окно в Китай: почему у Казахстана получилось, а у России нет
Иван Зуенко
Несмотря на разговоры о создании Москвой и Пекином «большой Евразии», Россия и Китай за многие годы так и не смогли создать даже приграничные зоны свободной торговли. Передовиком здесь неожиданно стал Казахстан, а Москве есть чему поучиться на опыте соседей.
Граница между Китаем и странами бывшего Советского Союза одна из самых протяженных в мире. Наибольший ее участок приходится на границу между Китаем и Евразийским экономическим союзом; единственной постсоветской страной, граничащей с Китаем и не входящей в ЕАЭС, остался Таджикистан. Однако, несмотря на тесные контакты политических лидеров и активное обсуждение проектов интеграции Китая и ЕАЭС, эта длинная граница по-прежнему остается жестким барьером на пути товаров, людей, капитала.
Степень недоверия по обе стороны этой линии такова, что ее запрещено пересекать на личном автотранспорте. Фактически заморожен вопрос об отмене виз – более того, с прошлого года китайская сторона в полтора раза увеличила пошлину, что сделало оформление даже туристической визы довольно затратным (4400 вместо 2500 рублей). Естественно, существует таможенный и пограничный контроль – последний, впрочем, есть и внутри ЕАЭС, а Россия с 1 февраля в одностороннем порядке восстановила его и в рамках Союзного государства с Белоруссией.
Говорить о полноценном сближении экономик без значительного смягчения порядка трансграничного движения товаров, людей и капиталов невозможно. Между тем в прошлом уже имелись прецеденты создания особых трансграничных зон: где-то провальные, где-то более-менее успешные. Изучение подобных примеров – залог успешной работы над ошибками и создания интегрированного пространства, что в перспективе позволит России и другим странам ЕАЭС использовать мощь китайской экономики, минимизируя риски.
Пограничный – Суйфэньхэ: мутная история
В начале 2000-х годов активно обсуждалось сразу три проекта создания приграничных торгово-экономических комплексов (ПТЭК) между Россией и Китаем: в районе выходящих прямо к границе городов Благовещенск – Хэйхэ (黑河), Забайкальск – Маньчжоули (满洲里) и поселка Пограничный – Суйфэньхэ (绥芬河). Правовую основу проектов заложили межправительственные соглашения 1998 и 1999 годов, которые не только ознаменовали завершение демаркации границы, но и устанавливали безвизовый порядок посещения гражданами РФ и КНР приграничных комплексов.
Дальше всех продвинулся проект ПТЭК Пограничный – Суйфэньхэ, который был утвержден распоряжением правительства РФ в феврале 2001 года (№196-р). С российской стороны проект продвигало информационно-аналитическое агентство «Приморье», действовавшее в интересах ряда «авторитетных» приморских депутатов. Партнером с китайской стороны стала крупная шанхайская корпорация «Шимао» (世茂集团). В портфеле «Шимао» числились десятки успешных инфраструктурных проектов, а также управление сетями отелей Hyatt, Hilton и Holiday Inn по всему Китаю. На балансе ИАА «Приморье» был лишь офис в спальном районе Владивостока.
Однако, несмотря на явное несоответствие уровня партнеров, китайцы заинтересовались проектом, суть которого заключалась в создании по обе стороны от границы своеобразных резерваций (150 гектаров с китайской стороны и 300 гектаров с российской) с особым порядком въезда.
В идеале сюда можно было бы въезжать на личном автотранспорте, без виз, минуя турфирмы и тургруппы. С китайской стороны предполагалось построить пятизвездочную гостиницу с ресторанами, банями и массажными салонами, дополнив ее супермаркетом. При тогдашнем курсе юаня жители Приморья привыкли ездить в китайское приграничье за одеждой, ширпотребом или же просто на пару дней, отпраздновать день рождения или мальчишник. ПТЭК мог предоставить им все это на максимально удобных условиях.
С российской стороны предполагалось создать сборочное производство, хотя, как подчеркивает доцент ДВФУ Андрей Губин, в 2005–2008 годах работавший в ИАА «Приморье», китайцев интересовал только льготный режим таможенной очистки своих комплектующих и привлечение китайской рабочей силы. При этом российскую часть ПТЭК предполагалось использовать как склад и перевалочную базу.
Выезд за пределы ПТЭК без визы и прохождения таможенного контроля был невозможен, что превращало комплекс не в дыру, а всего лишь в своеобразный шлюз на границе, однако и это оказалось слишком смело. Прецедентов наделения отдельной территории особыми правами в плане въезда иностранцев в России не существовало. Даже сейчас, уже после принятия закона о свободном порте Владивосток (СПВ), больше года тормозится проект льготного режима его посещения иностранцами. Чиновники явно опережают события, заявляя об «успехах» и называя «конкретные даты», несмотря на то что сложный, но необходимый процесс согласования между контролирующими ведомствами, судя по всему, далек от завершения. Чего уж говорить о середине 2000-х, когда мировая конъюнктура цен на нефть позволяла свысока смотреть на потенциальных китайских инвесторов.
Согласно межправительственным соглашениям, технические вопросы работы ПТЭК должны были решить местные власти и пограничные ведомства двух стран. Не дожидаясь согласований, российские партнеры убедили китайцев, что с помощью гуаньси (связи, 关系) они смогут обеспечить зеленый свет как на уровне муниципалитета, так и на уровне пограничного ведомства. Китайцы поверили и начали строить на окраине Суйфэньхэ гостиницу Holiday Inn на 354 номера и торговый комплекс на 84 тысячи квадратных метров.
Работы полностью завершились к 2005 году. Согласования с контролирующими ведомствами Китая были осуществлены в кратчайший срок, а интересы проекта с китайской стороны лоббировал Э Чжунци (鄂忠齐), партийный шеф Суйфэньхэ. Позднее власти этого города в одностороннем порядке распространили режим ПТЭК на всю свою территорию, выделив часть под зону приграничной торговли (互贸区), куда некоторые товары ввозятся беспошлинно.
С российской стороны так ничего и не появилось, кроме небольшого помещения со складами и пустующими офисами, гордо именуемого Центром международной коммуникации, и православной часовни, символично посвященной святому Георгию Победоносцу. Даже эта нехитрая инфраструктура стоит без дела уже больше десяти лет. Учитывая нараставшую в России в 2000-х годах централизацию, оказалось, что без отмашки Москвы ответственность за принятие решения не могут взять на себя ни местные власти, ни погранведомство. Решение технических вопросов неизменно саботировалось российской стороной, несмотря на десятки совещаний и рабочих встреч с участием представителей «Шимао» и парткома Суйфэньхэ.
Логику российских властей понять можно – с самого начала проект сулил не только экономические выгоды, но и риски, связанные с ослаблением контроля над трансграничным движением товаров и людей. В начале 2000-х все еще были сильны страхи перед нелегальной китайской миграцией, да и сама идея развивать народную торговлю как-то не грела душу чиновников. Представитель Торгпредства РФ в Китае заявлял: «Задача стоит, чтобы контракты шли не на уровне челноков, а между средними и крупными предприятиями».
Также нужно учитывать, что проект в том виде, в котором его продвигало ИАА «Приморье», не создал бы много рабочих мест, да и основные выгоды при тогдашней конъюнктуре цен получала бы китайская сторона. Поэтому кроме предпринимателей, инициировавших проект, да местного населения, которое получило бы легкий доступ к дешевым на тот момент товарам и услугам, проект стал никому не нужен. Окончательно все рухнуло, когда крестные отцы проекта оказались в опале.
Еще меньше было сделано в других ПТЭК. В Благовещенске все уперлось в злосчастный мост через Амур, история строительства которого началась еще в 1993 году. В Забайкальске смогли договориться о режиме пересечения границы на личном автотранспорте, но только при наличии выданного китайской турфирмой приглашения на срок не более 10 суток и не далее 20 км от границы.
Межправительственные соглашения 1998 и 1999 годов так и остались невыполненными. Та же судьба ожидала и Программу сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири РФ и северо-востока КНР на 2009–2018 годы. Через год по идее нужно подводить итоги ее реализации, но ни в России, ни в Китае о ней предпочитают не вспоминать – новой модной темой стало сопряжение Экономического пояса Шелкового пути и ЕАЭС.
Хоргос: пища для размышлений
Особая зона со схожими правилами появилась на границе Китая и Казахстана – международный центр приграничного сотрудничества (МЦПС) Хоргос (中哈霍尔果斯国际边境合作中心). Как и в российском случае, реализация проекта основана на межправительственных соглашениях 2004 и 2005 годов. Однако в отличие от проектов ПТЭК, где слишком много инициативы отдавалось на местный уровень, в Казахстане центральные власти решили курировать проект от начала и до конца. Принято считать, что сама идея подобной зоны была высказана еще в 2002 году во время визита Назарбаева в Пекин. Для реализации проекта учредили акционерное общество со стопроцентной долей государства. В 2011 году пакет акций был передан в доверительное управление «Казакстан Темир Жолы» (аналог РЖД).
С китайской стороны была создана открытая экономическая зона Хоргос, для управления которой Народным правительством Синьцзян-Уйгурского автономного района (新疆维吾尔自治区) был учрежден отдельный комитет. В него входят представители различных органов власти, которые осуществляют управление своей частью МЦПС, оперативно решают вопросы взаимодействия и вносят свои предложения по его развитию в вышестоящие инстанции.
По принципам устройства Хоргос – брат-близнец российских ПТЭК. Это огороженная резервация общей площадью 560 гектаров (217 га – казахстанская часть, 343 га – китайская часть). Сообщение между частями резервации осуществляется через специальное горлышко, где нет таможенного и пограничного контроля. Въезжать на территорию МЦПС могут как граждане Казахстана и КНР, так и граждане третьих стран, причем без оформления визы. Иностранцы допускаются на территорию по заграничным паспортам, а казахстанцы и китайцы – по внутренним, которые представляют собой пластиковые карточки, типа российского водительского удостоверения. Существует ограничение по времени пребывания в центре – 30 дней, но это формальность – вряд ли кто-то захочет безвылазно сидеть там месяц.
Центр принимает туристов с 2012 года. Введение в эксплуатацию всех запланированных объектов намечено на 2018 год. Что же там будет? Чиновники обеих стран, описывая перспективы проекта, явно вдохновляются проектом Остапа Бендера по созданию шахматного кластера Нью-Васюки. Так, на территории МЦПС Хоргос предусмотрено возведение небольшого города, где, кроме торговых, деловых и выставочных центров, должны появиться скверы, парки, культурные достопримечательности, спа-центры и даже один университет.
Пока центр представляет собой большую торговую площадку, товары на которую доставляются в беспошлинном режиме. На китайской стороне построено несколько торговых центров, в некоторых есть гостиницы и бани. На казахстанской стороне появилось только одно сооружение – так называемая центральная площадь «Самрук», открытие которой состоялось 1 июля 2016 года. Сейчас сдана в эксплуатацию первая очередь объекта: несколько торговых блоков для бутиков. В завершенном виде размер «Самрука» составит 45 тысяч квадратных метров. Главным инвестором объекта стала шанхайская компания «Идин» (上海一鼎投资公司), а на его строительство, на которое ушло меньше года, были активно задействованы китайские рабочие.
Схема посещения центра выглядит так: подавляющее большинство посетителей приезжают в МЦПС в рамках шоп-тура, организованного турфирмой. При въезде в центр нужно пройти пограничный и таможенный контроль, время работы которого ограничено определенными часами. Теоретически это может создавать неудобства. Если не покинуть территорию до закрытия контроля (18:00 летом и 17:00 зимой), придется ждать следующего утра. В этот момент желательно оказаться на китайской стороне, так как там в отличие от казахстанской есть чем заняться ночью. Учитывая разницу в часовых поясах между КНР и Казахстаном, китайская граница закрывается еще раньше – в 16:00 по астанинскому времени.
Прохождение пограничных формальностей, как и везде на сухопутной границе Китая и бывшего Советского Союза, требует терпения и физической силы. После прохождения контроля, который из-за очередей может занять несколько часов, посетители попадают на территорию Хоргоса, где садятся в микроавтобусы и переезжают на зарубежную часть центра или остаются на своей. Далее туристы гуляют и тратят деньги. За два-три часа до закрытия ворот турфирмы вывозят своих подопечных с территории МЦПС.
Каждый посетитель может беспошлинно вывезти с собой товаров на сумму не более 1500 евро и весом не более 50 кг. Для того чтобы под видом «товара для личного потребления» не шли коммерческие партии, казахстанские таможенники установили дополнительные ограничения по габаритам багажа, а также по провозу одного и того же товара с установленной периодичностью (например, нельзя вывозить из центра больше одной шубы на одного человека раз в месяц).
Кроме того, в рамках борьбы с «кэмэлами» (наемными туристами, которые вывозят коммерческий груз под видом товара для личного потребления) гражданам Казахстана запрещено посещать центр более одного раза в месяц. С китайской стороны таких ограничений нет.
Об объеме торговли говорят данные китайской статистики, согласно которым ежедневный товарооборот уже достигает около 5 млн юаней. Цены в МЦПС ниже, чем на оптовом рынке «Дордой» в Бишкеке, так что Хоргос активно теснит «Дордой» в борьбе за покупателя. Хотя излишне оптимистичной картины не должно быть: связанный с Хоргосом бизнес криминализирован, чиновники коррумпированы, а условия, с которыми обычные люди сталкиваются при въезде в центр, сложно назвать привлекательными. Но перспективы у проекта неплохие, и для Казахстана они связаны с привлечением китайских покупателей.
По итогам 2016 года в центр въехало 2,5 млн китайцев (для сравнения: весь Приморский край посетило около 570 тысяч иностранцев). Правда, эта цифра не отражает, скажем так, количество уникальных посетителей и включает в себя, например, сотрудников китайских магазинов, которые каждый день ездят в МЦПС на работу. Тем не менее приток китайских туристов в Хоргос существует – причем не только на китайскую, но и на казахстанскую часть.
На первый взгляд это может показаться странным. Зачем гражданам КНР ехать в отдаленный приграничный город, в котором они могут купить те же самые товары и по тем же ценам, что и у себя дома в Урумчи или Пекине? Тому есть простые объяснения.
Во-первых, на территории центра действует режим дьюти-фри. Сюда ездят ради магазинов беспошлинной торговли, ассортимент которых традиционно пользуется спросом у китайских потребителей: косметика, алкоголь, сигареты, шоколад. По рассказам очевидцев, на казахстанской части МЦПС хорошо продаются не только французские духи и британский виски, но и местная продукция (макароны, растительное масло, мед), а также товары стран ЕАЭС, частью которого является Казахстан.
Во-вторых, китайцам для посещения Хоргоса не нужны ни визы, ни даже загранпаспорта, которые есть менее чем у 5% граждан КНР. У жителей приграничного Синьцзяна с загранпаспортами все еще сложнее – в ноябре 2016 года местные власти Синьцзяна начали изымать их «на ответственное хранение». И пусть казахстанская часть МЦПС – это не совсем полноценная заграница, но магазины дьюти-фри там самые настоящие, а многим китайским туристам другого и не нужно.
В-третьих, для китайских граждан установлен беспошлинный лимит на перемещение товаров с территории центра на территорию КНР в размере 8 тысяч юаней каждый день на одного человека, что заметно мягче ограничений, установленных для обычной поездки за рубеж.
Как отмечает директор Центра китайских исследований (China Center; Алма-Ата) Адиль Каукенов, важным преимуществом Хоргоса перед другим крупным переходом на казахстанско-китайской границе (Алашанколь) является то, что он находится в экономически активной Алма-Атинской области. К тому же серьезное внимание проекту придает китайская сторона. Помимо строительства города на своей стороне, китайцы подвели к нему автомобильную дорогу – буквально пробили ее через горы.
Учиться у соседей
Как видим, основные страхи, пугавшие российские власти в проекте ПТЭК, на примере Хоргоса не подтвердились. Проблема нелегальной миграции с вводом в строй МЦПС не усложнилась, да и как бы ей усложниться, если на выходе из центра пограничниками осуществляется такой же полноценный контроль, как и на любой другой точке границы.
Черные схемы провоза груза через границу, которые применялись на границе с Китаем и до открытия Хоргоса, от работы МЦПС не зависят. Главным риском для Казахстана является развитие челночной торговли, возможности для которой через МЦПС действительно возросли. Однако государство предпринимает конкретные действия, чтобы усложнить жизнь челнокам и их клиентам.
Что мы видим на другой чаше весов? Фактически казахстанские компании получили доступ без каких-либо нетарифных ограничений на быстро растущий рынок. Как минимум на перспективную маркетинговую площадку. Да, сегодня выгодами от этого пользуются уже известные торговые марки, чаще всего зарубежные. Но сам факт наличия такой площадки, а также конкурентные цены, получившиеся после девальвации тенге, предоставляют широкие возможности для развития экспорта.
Такая маркетинговая площадка очень пригодилась бы российским производителям, желающим покорить китайский рынок. Сейчас российским экспортерам необходимо пройти семь кругов административного ада даже для того, чтобы организовать поставку тестовой партии, без которой нельзя оценить перспективы товара на рынке. В результате многие виды продукции до китайского потребителя просто не доходят, а в ценообразование всех остальных добавлены затраты на таможенную очистку.
Создание в России зон, подобных Хоргосу, позволило бы решить эти проблемы. Тем более что опыт Хоргоса показывает – самая большая угроза, исходящая из таких зон, это недобор таможенных сборов из-за действий челноков. Наверное, это не настолько страшно, чтобы жертвовать интересами потребителей и бизнеса.
Московский Центр Карнеги. 16.02.2017
