Транзит Назарбаева. Зачем в Казахстане меняют Конституцию

Петр Бологов

Объявленная реформа в основном предназначена для зарубежной аудитории, которая должна лишний раз убедиться в демократичности нынешнего режима и заранее получить гарантии в легитимности транзита власти от елбасы к его будущим преемникам. А на практике реально перераспределить полномочия между сросшимися в единое целое правящей партией, парламентом и правительством – задача почти невыполнимая.

Двадцать пятого января президент Казахстана Нурсултан Назарбаев объявил о грядущей в стране конституционной реформе. Поправки к Основному закону уже вынесены на общественное обсуждение, которое продлится месяц, после чего эти изменения отправятся на утверждение в парламент. Реформа выглядит довольно серьезной – Казахстан должен перейти от президентской к парламентско-президентской форме правления, что напрямую связано с вопросом транзита власти. После того как в соседнем Узбекистане смерть Ислама Каримова заставила руководство страны решать эту проблему в порядке форс-мажора, в Астане решили подстраховаться, чтобы снизить возможные риски, когда эпоха Назарбаева подойдет к концу.

Партийное строительство

«Предстоящая реформа опирается на логику нашего развития и логику современного развития в целом. Основная суть – президент отдает ряд своих полномочий парламенту и правительству. Сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Она себя в то время оправдала», – поведал, говоря о реформе, Назарбаев. По его словам, в Казахстане нарастает «скорость и сложность общественных процессов» и ответом на эти, а также другие глобальные и региональные вызовы и должна стать новая редакция Конституции.

Правительство, по замыслу Назарбаева, будет подотчетным парламенту, а президентские указы утратят силу законов. Сам глава государства, лишившись около сорока полномочий, которые отойдут министрам, депутатам разных уровней и руководителям местных администраций (акимам), в представлении Назарбаева, должен будет играть роль арбитра между ветвями власти. Таким образом, считает президент, будет создан «запас устойчивости политической системы на многие годы вперед».

Если Назарбаев хотел привлечь к конституционным переменам в стране внимание внешних наблюдателей, то выбрал для этого самое подходящее время – как раз накануне выступления елбасы по национальному телевидению в Астане завершились переговоры по сирийскому урегулированию, так что Казахстан еще не успел уйти из международных новостей. В самом деле, анонсированная реформа в значительной степени предназначена для внешнего пользователя, который должен лишний раз убедиться в демократичности нынешнего режима и заранее получить гарантии в легитимности транзита власти от лидера нации к его будущим преемникам.

При первом знакомстве с инициативой Назарбаева сразу возникает вопрос: каким образом президент намерен запустить перераспределение полномочий, если весь этот процесс, по сути, будет проходить в рамках одной правящей партии «Нур Отан»? На сегодняшний день она занимает 84-е из 107 мест в нижней палате парламента (Мажилис), ее председателем является сам Назарбаев, а его первыми заместителями по партийной линии – премьер-министр Бакытжан Сагинтаев, аким Алма-Аты Бауыржан Байбек, председатель правления АО «Самрук-Казына» (холдинга, контролирующего все стратегические активы Казахстана, включая «КазМунайГаз» и «Казатомпром») Дархан Калетаев и, конечно, сам председатель Мажилиса Нурлан Нигматулин.

Остальные крупные чиновники, в том числе бывший премьер, а ныне глава Комитета национальной безопасности (КНБ), входят в бюро политсовета «Нур Отан». Таким образом, одна из ветвей власти – законодательная или исполнительная, по крайней мере в их нынешнем виде, автоматически исключается из предполагаемой реформы, ведь обе они представляют собой единое целое, и руководство правящей партии, состоящее из госчиновников, в любой момент может лишить мандата любого из своих депутатов.

Так что вынесенное в заголовки СМИ утверждение, что Назарбаев, дескать, готов поделиться полномочиями с парламентом, мягко говоря, не совсем соответствует действительности. В Казахстане, как в средневековой Англии, действует правило «вассал моего вассала – мой вассал», поэтому даже если формально президент сконцентрируется на внешней политике, все рычаги управления страной все равно останутся у главы правящей партии, то есть у Назарбаева. Тем более, как утверждает сам елбасы, «победившая на парламентских выборах партия будет решающим образом влиять на формирование правительства», а ответственность кабинета министров перед депутатским корпусом будет повышена.

Последние парламентские выборы (внеочередные) прошли в Казахстане в марте 2016 года, и «Нур Отан» тогда практически один в один повторила результат предыдущего голосования в 2012 году. Следующие выборы депутатов по графику пройдут только в 2021 году, а президента – в 2020-м. К тому времени, если конституционная реформа, с точки зрения елбасы, будет эффективной, он вполне может отказаться баллотироваться на очередной срок, а в лидеры правящей партии, которая, не случись чего-то экстраординарного, безусловно выиграет и следующие выборы, может выдвинуть свою дочь Даригу – она сильно продвинулась в последние годы именно по партийной линии. Сейчас Дарига заседает в Сенате (верхней палате парламента), а до этого была вице-спикером Мажилиса и руководителем фракции «Нур Отан». Поставить Даригу Назарбаеву во главе партии, сросшейся с правительством и местными властями в одну госкомпанию по управлению Казахстаном, будет намного проще и демократичнее в глазах мировой общественности, чем делегировать ей пусть и урезанные, но все же президентские полномочия.

Однако сводить все к одной Дариге тоже было бы ошибкой, хотя на роль арбитра, которым до 2020 года собрался выступать сам елбасы, она вполне подходит. Тем более ранее сам Назарбаев обещал не передавать власть детям. Ту власть, которую нынешний президент Казахстана собрал за четверть века правления исключительно в своих руках, он абсолютно точно полностью не передаст никому, а вот одна ее часть может достаться и дочери, другие же отойдут прочим доверенным и проверенным лицам, например тому же Кариму Масимову.

Почему сейчас?

Назарбаев запустил конституционную реформу не в самое простое время для Казахстана. В прошлом году рост ВВП, по данным правительства республики, составил всего 1%, хотя и эта скромная цифра ставится экспертами под сомнение. Уровень инфляции превысил 8%, выйдя из целевого коридора, намеченного Нацбанком страны. На 2017 год эксперты Всемирного банка предсказывают экономике Казахстана, завязанной на добыче углеводородов, рост 2,2%. Однако зависимость от цен на нефть и отсутствие других серьезных внутренних источников экономического роста может в любой момент заставить пересмотреть эти прогнозы в худшую сторону.

На фоне экономических трудностей и роста цен в последние несколько месяцев в западных областях Казахстана, где находятся основные объекты нефтедобычи, прошла серия протестов рабочих этой отрасли. К акциям нефтяников власти относятся особенно настороженно после известных событий в Жанаозене в декабре 2011 года, когда полиции пришлось стрелять в демонстрантов, выдвинувших в том числе и политические требования.

Еще в июле 2016 года, когда Казахстан продолжал осмысливать теракты, произошедшие в Актюбинске, в Жанаозене прошла акция протеста около двух сотен рабочих буровой компании «Бургылау», недовольных условиями труда и уровнем зарплат. Руководство компании пообещало удовлетворить их требования, но сделать это впоследствии забыло. В октябре, когда протестовать вышли уже более двух тысяч рабочих, требования наконец были выполнены. Но в январе на акцию протеста вышли уже нефтяники в Актау, потребовав дополнительных выплат, восстановления уволенных ранее работников и объявив «мокрую голодовку». Двадцать второго января полиция, не дожидаясь эскалации, разогнала нефтяников, а лидеры протестующих были задержаны.

Разумеется, указанные события вовсе не являются свидетельством того, что режим Назарбаева теряет контроль над ситуацией в стране, – с этим у елбасы все в порядке. Повторение событий 2011 года пока невозможно уже хотя бы потому, что власти готовы к такому сценарию и смогут его предотвратить – денег на это по-прежнему хватит, хотя Министерство экономики уже разрабатывает новую концепцию использования средств Нацфонда, которые после падения цен на нефть начали таять с удивительной быстротой.

Социальный взрыв Назарбаеву, провозгласившему эпоху перемен в условиях перманентного экономического кризиса, совсем не нужен. Во-первых, случись жанаозенский сценарий сегодня, и вся эта история с демократическими преобразованиями, объявленными елбасы, будет полностью дискредитирована. Аналогичным образом в 2005 году дискредитировал себя в глазах Запада на тот момент лучший среднеазиатский друг США Ислам Каримов, беспощадно подавивший беспорядки в Андижане.

Во-вторых, конституционная реформа, которую затеял Назарбаев, укрепит устойчивость режима только при условии сохранения высокой общественной поддержки. А если расширение полномочий парламента и политических партий совпадет с усилением оппозиционных настроений и появлением в Казахстане реальной, а не суррогатной многопартийности, то начатая конституционная реформа может привести совсем не к тем последствиям, на которые рассчитывают в Астане.

Однако вполне возможно, что у Назарбаева есть основания считать нынешний момент наиболее удачным для перестройки системы, хотя бы декоративной. Ведь, помимо экономических и социальных факторов, следует учитывать и состояние здоровья елбасы, о котором широкой публике остается только догадываться. В октябре прошлого года пресс-служба президента впервые за все время его правления опубликовала официальное сообщение о том, что Назарбаев находится на лечении «в связи с простудным заболеванием». Никогда ранее глава государства не давал повода усомниться в своем железном здоровье, судить о котором оставалось только по сообщениям западных СМИ.

«До 2020 года я буду работать, а в 2020 году мы с вами встретимся», – пообещал в конце прошлого года Назарбаев. Ждать осталось совсем недолго, и, скорее всего, елбасы, уже не раз демонстрировавший гибкость и нетривиальность своего политического мышления, нас к тому времени еще не раз удивит.

Московский Центр Карнеги. 26.01.2017