Поправки в Конституцию Казахстана: что изменится?

Жулдыз Алматбаева

Проект поправок в Конституцию опубликовала сегодня, 26 января, главная официальная газета страны «Казахстанская правда». Накануне президент Нурсултан Назарбаев выступил со специальным обращением к народу по вопросам перераспределения полномочий. Глава государства сообщил, что оставит за собой «стратегические функции, роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти», а прочие полномочия передаст парламенту и правительству. При этом формировать Кабинет министров будет парламент, за исключением двух министерств: иностранных дел и обороны. Назначение на эти позиции остается среди полномочий президента.

REGNUM проанализировал, что именно планируется изменить в основном законе, сравнивания текст законопроекта и действующей Конституции.

Президент и правительство

В разделе «Президент», где оговаривается работа главы государства с парламентом и правительством, изменения несущественные. В предлагаемой редакции президент, как и раньше, вносит на рассмотрение Мажилиса (нижней палаты) парламента кандидатуру премьер-министра, также сам освобождает его от должности.

Изменился момент определения состава правительства: если раньше президент утверждал структуру правительства по представлению премьер-министра, то теперь предлагается, чтобы глава Кабмина сначала провел консультации с Мажилисом. Также совместно планируется назначать и снимать с должности членов правительства, кроме министров иностранных дел и обороны — этот кадровый вопрос президент будет решать самостоятельно.

Сюда же относится изменение пункта 2 статьи 65, согласно которой предложения о структуре и составе правительства вносятся президенту премьер-министром в десятидневный срок после его назначения. В новой редакции предлагается то же самое, только «после консультаций с Мажилисом парламента».

Также теперь глава государства будет присутствовать на заседаниях правительства по особо важным вопросам лишь «при необходимости».
И если раньше президент мог остановить любой акт на любом уровне исполнительной власти, теперь предлагается вывести из этого списка акты правительства и премьер-министра. Но президент может не дать хода актам акимов (глав администраций — REGNUM ) областей, городов республиканского значения и столицы.

Далее из Конституции предлагается исключить полностью пункты, по которым президент утверждает государственные программы, а также единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет госбюджета (по представлению премьер-министра). Эти функции или полномочия отходят правительству, согласно предлагаемым поправкам в статью 66. И если оплатой труда бюджетников правительство будет управлять самостоятельно, то в вопросе утверждения госпрограмм все же остается требование о согласовании с президентом.

Что касается сугубо президентских полномочий, то тут изменения небольшие. Если раньше глава государства сам формировал подчиненные ему Службу охраны президента и Республиканскую гвардию, то в новой редакции — Службу государственной охраны.

Президент и законотворчество

В законопроекте предлагается исключить пункт 2 статьи 45. Ранее этот пункт предполагал, что в случаях «вопросов войны и мира» президент издает законы, а также, что глава государства издает указы, имеющие силу законов в случаях, когда парламент не исполняет требование, вытекающее из права президента «определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения».

Этих же вопросов касается поправка в пункт 2 статьи 61. Действующая редакция Конституции меняется таким образом, что президент сохраняет за собой право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, но уже не может объявлять рассмотрение законов срочным. Определение приоритетности будет выражаться в том, что часть законов может быть принята в первоочередном порядке в течение текущей сессии парламента (очередные сессии парламента проводятся раз в год, начиная с первого рабочего дня сентября и заканчивая последним рабочим днем июня — REGNUM ).

Вероятно, таким образом исключается возможность ускоренного принятия законопроектов, поскольку были прецеденты, когда в результате спешки возникало общественное неприятие (в качестве примера можно привести недавнюю реакцию на требование об обязательной регистрации по месту временного пребывания).

Также исключается подпункт 3 статьи 53, который гласит: «Парламент на совместном заседании палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года».

Правительство и парламент

В новой редакции законопроекта «правительство является коллегиальным органом и в своей деятельности ответственно перед президентом республики, Мажилисом парламента и парламентом». Здесь в старой редакции была оговорка, что правительство отвечает перед парламентом «в случаях, предусмотренных Конституцией».

Согласно поправкам в статью 66, правительство получает возможность реорганизовывать центральные исполнительные органы, не входящие в состав правительства (например, Национальную комиссию по ценным бумагам — REGNUM ), назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.

Докладываться о своей работе, «об основных направлениях деятельности и о всех его важнейших решениях» правительство теперь должно не только президенту, но и Мажилису.

Поправка в пункт 1 статьи 70 предполагает, что правительство должно складывать свои полномочия не только перед вновь избранным президентом, но также и перед вновь избранным Мажилисом.

В своем спецобращении Назарбаев отметил, что «следует упростить порядок выражения недоверия членам правительства со стороны палат парламента». В законопроекте это отразилось таким образом: меняется вопрос обращения депутатов к президенту об освобождении от должности члена правительства (подпункт 6 статьи 57). Для такой инициативы по-прежнему нужно не менее 1/3 от общего числа депутатов палаты. Новшество в том, что после заслушивания отчета члена правительства нужно не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов, чтобы принять обращение к президенту. В этом случае президент освобождает от должности члена правительства. В законопроекте предполагается убрать действующую пока норму, согласно которой президент может отклонить обращение депутатов, а они могут обратиться с тем же вопросом повторно по истечении шести месяцев.

Конституционный совет

Вносится новый пункт: «10−1) в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства направляет обращения в Конституционный Совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики, о даче заключения в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 91 Конституции Республики Казахстан».

Отметим, что в действующей редакции Конституции в статье 91 нет пункта 3, но его в законопроекте предлагается внести, и выглядит он так: «Изменения и дополнения в Конституцию Республики выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение парламента Республики при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи».

Надо полагать, данное изменение внесено для возможности принять поправки в основной закон без проведения референдума.
Пункт 2 статьи 91 также изменился: к формулировке «Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления республики не могут быть изменены» добавилась фраза «независимость государства».

Предлагается изменить пункт 2 статьи 72, который в действующей редакции гласит, что КС «рассматривает до подписания президентом принятые парламентом законы на их соответствие Конституции республики». Предлагаемая редакция: «Конституционный Совет рассматривает обращения президента республики в случаях, предусмотренных подпунктом 10−1) статьи 44 Конституции, а также обращения судов в случаях, установленных статьей 78 Конституции».

Указанные новый подпункт 10−1 статьи 44 и нормы статьи 78 касаются конституционных прав и свобод граждан. В частности, ст. 78 гласит: «Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным».

Отметим также, что если раньше требования к судьям оговаривались прямо в Конституции (пункт 3 статьи 79), то в новой редакции значится, что такие требования будут определяться отдельным конституционным законом.

Предлагается изменить также определение Верховного суда, данное в статье 81. Отличие от действующей редакции состоит в том, что исключена норма о его надзоре за деятельностью местных и других судов, добавлена норма о том, что «в предусмотренных законом случаях рассматривает отнесенные к его подсудности судебные дела».

В редакции законопроекта также меняется определение работы прокуратуры. В проекте осталось: «Прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан».

А вот что исключено: «осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики».

Местное управление

Согласно действующей редакции Конституции, полномочия Маслихата (местный представительный орган — REGNUM ) прекращаются досрочно президентом, а также в случае принятия Маслихатом решения о самороспуске.

Законопроект предлагает поправку, которая добавляет к существующей норме консультации президента с премьер-министром и председателями палат парламента.

Назначение акимов (глав местных администраций — REGNUM ) осталось практически без изменений: акимы областей, городов республиканского значения и столицы, как и прежде, назначаются на должность президентом с согласия Маслихатов.

Так же, как и раньше, президент вправе по своему усмотрению увольнять акимов. Единственное изменение: акимы районов и сел назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом законом (до этого было — президентом).

Граждане

Меньше всего изменения коснулись граждан, а конкретно норм об их праве на собственность. Если действующая редакция основного закона оговаривает, что граждане страны могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество, а также, что собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом, то в законопроекте этим вопросам уделили больше внимания. Вот новая редакция: «Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество. 2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией».

В целом можно сделать вывод, что конституционная реформа предполагает не столь кардинальные изменения, каких, возможно, ожидали при ее анонсе.

Успех реформы вызывает сомнения у экспертов, указывающих на системные противоречия в казахстанском политическом устройстве. Например, политолог Марат Шибутов указывает, что в действующей системе и депутаты, и чиновники являются членами правящей партии «Нур Отан», причем исполнительная власть в партии представлена в основном в ее руководящих органах. То есть премьер или вице-премьер по партийной линии имеет все возможности влиять на однопартийцев-депутатов. Как будет решен такой конфликт интересов, пока неясно.

Напомним, о том, что ряд президентских полномочий будет передан парламенту и правительству глава государства объявил вчера, 25 января, в спецобращении к народу страны. Президент пообещал вынести поправки в Конституцию на «всенародное обсуждение». Позднее в этот же день пресс-службы Акорды проинформировала, что на обсуждение отводится месяц — с 26 января по 26 февраля 2017 года.
При этом политолог Андрей Чеботарев полагает, что «принципиальные возражения власть учитывать не будет».

Изменения, вносимые в Конституцию, в виде сводной таблицы можно оценить здесь.

REGNUM. 26.01.2017