Верховный суд против народа. Куда приведет судебный процесс о Brexit
Дмитрий Гололобов
Апелляция не отменяет Brexit, но подобный прецедент выводит дискуссию о выходе Британии из ЕС на новый бюрократически-юридический виток, предсказать результаты которого совершенно невозможно. Вполне вероятно, что через пару лет безрезультатных дебатов в парламенте будет сделан вывод о том, что «существенные обстоятельства сильно изменились» и неплохо бы снова узнать мнение народа по этому поводу.
После того как этим летом британцы на референдуме приняли решение выйти из состава Евросоюза, страна оказалась в полном юридическом и политическом вакууме. Никто не знал ни как договариваться с Европой о последующих взаимоотношениях, ни как юридически обеспечивать развод, поскольку такая процедура нигде не была прописана. Ясно было только одно: для выхода Британия должна направить руководству ЕС официальное уведомление об этом в соответствии со статьей 50 Лиссабонского договора.
Британское правительство немедленно объявило, что оно берет весь процесс в свои руки и не позже марта 2017 года направит такое уведомление. Но нескольким рядовым гражданам такое решение правительства не понравилось, и они обратились с соответствующим заявлением в Высокий суд (первую инстанцию по подобного рода спорам), где потребовали признать, что решение, направлять или нет уведомление о выходе из ЕС, должно принимать не правительство, а исключительно британский парламент. Правительство яростно оппонировало истцам, но громко проиграло и подало апелляцию в Верховный суд, который ее принял и рассмотрел на прошлой неделе.
Это дело было единогласно признано важнейшим судебным процессом во всей британской истории (а возможно, и в истории Европы). Хотя чисто юридически оно выглядело не простым, а очень простым. Но юристы получили еще один шанс доказать, что именно они, а не экономисты и политики, правят миром.
Враги британского народа
Многие удивляются, что решение по такому важному вопросу, как Brexit, было принято на основании заявления «какого-то инвестиционного банкира и парикмахерши». И тут необходимо вспомнить, что вообще все британское common law основано на прецедентных решениях по делам разных булочников, лавочников, клерков и просто мелких сутяжников. И нормально функционирует уже много столетий. Официально рассматриваемое дело именуется R (on the application of Miller and Dos Santos) v Secretary of State for Exiting the European Union and associated references.
Итак, ранее Высокий суд, заседая в весьма авторитетном составе (лорд верховный судья (Lord Chief Justice), главный судья по гражданским спорам (the Master of the Rolls) и ведущий судья по вопросам публичного права) определил, что уведомление о выходе Британии из ЕС в соответствии со статьей 50 не может быть направлено правительством в пределах имеющихся у него полномочий без специального акта парламента. В своем решении Высокий суд, в частности, сослался на то, что если подобное уведомление будет направлено, то оно приведет к тому, что поданные ее величества автоматически утратят те права, которые гарантированы им законодательством ЕС, а это недопустимо.
Проблемы британского правительства вокруг дела Brexit возникают из-за того, что, когда в 2015 году принималось решение провести референдум о выходе из ЕС, никто даже не подумал, что положительное голосование по нему возможно, и не прописал в законе никаких юридических последствий принятия решения о выходе (в общем, получилось приблизительно как с референдумом о сохранении СССР). Загвоздка еще и в том, что в Великобритании отсутствует «единая писаная» Конституция, которая могла бы помочь в разрешении подобного противоречия.
Дело Brexit, по мнению большинства аналитиков, – наиболее важное дело в истории британской судебной власти, и судьи, его рассматривающие, находятся под огромным общественным давлением и постоянными атаками прессы. Например, Daily Mail указывает, что три судьи Высокого суда ровным счетом ничего не смыслят в политике и решили, что «разозленным итогом голосования парламентариям будет позволено проигнорировать решение всего британского народа». Газета обещала «глобальный конституционный кризис» и объявляла судей, вынесших решение, «врагами народа». Из-за нападок сторонников Brexit истцам была в итоге выделена охрана, что само по себе беспрецедентно для такого рода дел.
Вопрос дела Brexit, таким образом, не только и не столько в том, как будет происходить проклятый многими выход из ЕС, сколько о репутации всей британской судебной системы, которая для очень многих ценность отнюдь не меньшая, чем членство в Евросоюзе. Спекуляций и вокруг судей Верховного суда уже было очень много: то жена председателя суда лорда Ньюбергера позволила себе в твиттере написать отрицательное мнение о Brexit, то заместитель председателя леди Хейл в своей публичной лекции высказалась, что юридически Brexit может быть намного сложнее, чем это предполагалось. Тем не менее самое громкое судебное дело XXI века – судьба не только членства Британии в ЕС, но и всего Евросоюза – решается несколькими судьями-профессионалами.
11 королей и 13 консультантов ее величества
Дело Brexit в Верховном суде разрешается наибольшим количеством судей для одной апелляции – 11, как со времени создания Верховного суда, так и с наделения судебными функциями его предшественника в 1876 году. Всего в процессе участвовало 13 QC (Queens counsels) – адвокатов высшей категории, представлявших стороны и третьих лиц, допущенных к процессу. Одновременно Верховный суд рассматривает два обращения в связи с Brexit от судов Северной Ирландии. Также в качестве заинтересованных лиц к процессу были допущены правительства Уэльса и Шотландии.
Следует учитывать принципиальную разницу между американским судом, решения которого выше мнения американского правительства, и Верховным судом Великобритании, где парламент (а правительство – его часть) всегда может принять или изменить закон вопреки решению судей. Британский конституционный принцип совершенно однозначен: «Что решит ее величество в парламенте, то и есть закон». Но любые законы, принимаемые парламентом, должны быть обязательно точны в своих формулировках В случае же с решением провести референдум о выходе из ЕС этого нет и в помине, так как в нем ровным счетом ничего не говорится о последствиях в случае победы варианта за выход. Отсюда и очевидная необходимость высшего судебного вмешательства.
Позиция правительства в процессе была основана на фундаментальной доктрине британского конституционного права: понятие prerogative powers – это исключительно юридические полномочия, оставшиеся в руках Короны (the residue of legal authority left in the hands of the Crown). Так называемое «правило Генриха VIII» (Henry VIII clause) в законе 1972 года уполномочивает министров изменять законодательство Британии таким образом, чтобы оно соответствовало законодательству ЕС. Именно так, по мнению адвокатов ответчиков, парламент уполномочил правительство осуществлять свои исключительные полномочия в сфере иностранных дел.
European Communities Act 1972 года работает, по мнению представителей Короны, как своеобразная юридическая труба (conduit), позволяющая министрам подписывать международные соглашения, которые в силу исключительных полномочий министров автоматически становятся британскими законами. Таким образом, правительство, реализуя решение референдума, просто выполняет свою признанную функцию – выходит из одного из международных договоров, оставляя сам European Communities Act 1972 нетронутым. Полномочия парламента тут никак не затрагиваются.
Противники передачи решения о Brexit полностью в руки правительства, которых представляет весьма опытный лорд Панник (Lord Pannick, QC; в интернете было много юридических шуток на тему do not panic), утверждают совершенно противоположное: предположение правительства, что закон 1972 года – это просто юридическая труба, полная чушь, поскольку права, предоставленные правительству законодательством, не могут быть использованы для того, чтобы взять и отменить права, признанные парламентом и являющиеся составной частью британского законодательства.
Акт 1972 года, согласно лорду Паннику, имел глобальное конституционное значение, и крайне сомнительно, чтобы парламент имел намерение вверить судьбу подобных глобальных изменений в британской правовой системе исключительно в руки исполнительной власти. Если предположить, что у правительства действительно есть те полномочия, на которых оно настаивает, то вообще для того, чтобы выйти из Евросоюза, не надо было ни референдума, ни решения парламента: правительство могло само собраться и принять решение, которое определило бы судьбу не только всех ныне живущих британцев, но и их потомков. Что, согласитесь, звучит довольно абсурдно даже для судей британского Верховного суда.
В целом ситуация очень напоминает «конституционную ловушку»: судьи фактически сами вынуждены не толковать, а создавать закон, приравнивая себя к классическим британским монархам времен Средневековья, что не может не вызвать массового недовольства. Но судьи с этим справились.
Мнение регионов: навеки с ЕС
Весьма существенным самостоятельным аргументом в процессе стала позиция третьих лиц. В частности, мнение правительства Уэльса было выражено Ричардом Гордоном, QC, который задался вопросом, собираются ли парламент и правительство принимать решение о выходе из ЕС без согласия Ассамблеи Уэльса, и подчеркнул, что если да, то такая позиция не соответствует законодательству.
Сходное мнение выразили представители Северной Ирландии, ссылавшиеся на Акт о Северной Ирландии (Northern Ireland Act 1998). Выход из Евросоюза повлечет глобальные изменения конституционного статуса Северной Ирландии, что требует одобрения народа, которое не было получено в процессе голосования по Brexit (Ирландия проголосовала против).
Шотландия выступила с тем же самым мнением, обосновав его с точки зрения своего законодательства и взаимоотношений с Вестминстером: для того чтобы выйти из ЕС, необходимо специальное законодательное согласие парламента Шотландии.
Представители правительства предприняли попытку снова сослаться на исключительные полномочия, но для судей Верховного суда это выглядело явно неубедительно, что и отметили присутствующие аналитики и журналисты. Таким образом, ни жители, ни политики Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса не поддерживают излишнюю политическую резвость правительства и их планы организовать стране быстрый и бескомпромиссный Brexit.
Оно и понятно, поскольку правительство Великобритании просто не имеет реальных возможностей осуществить мягкий Brexit (снять с себя все проблемы, связанные с членством в ЕС, оставив 90% преимуществ), а к жесткому Brexit, который активно сулят Британии руководители ЕС, никто ни морально, ни экономически не готов. Не голосовал народ за это (хотя даже самые искушенные эксперты не могут определить точно, за что все-таки голосовали).
Семь кинжалов в спину правительства
Аналитики, как и анонимные правительственные источники, практически уверены, что правительство апелляцию проиграет, но голоса судей разделятся приблизительно 7:4. Если это правда, то правительство будет вынуждено пропихивать соответствующий законодательный акт через парламент, что, учитывая крайне мощную оппозицию Brexit (уж совершенно точно жесткому) среди парламентариев, делает полностью невозможным направление уведомления о выходе из ЕС до марта 2017, как это раньше планировалось и пропагандировалось правительством.
Апелляция, таким образом, не отменяет Brexit, как многие полагают. Однако создание прецедента выводит дискуссию о выходе Британии из Евросоюза на совершенно новый бюрократически-юридический виток, предсказать результаты которого совершенно невозможно. Вполне вероятно, что через пару лет безрезультатных дебатов в парламенте будет сделан вывод, что «существенные обстоятельства сильно изменились» и неплохо бы снова узнать мнение народа, возможно на иных условиях (например, потребуется квалифицированное большинство).
У Верховного суда, правда, есть еще гипотетическая возможность переложить ответственность за судьбоносное решение на чужие плечи и обратиться за разъяснением в Европейский суд справедливости (European Court of Justice), но это будет крайне унизительно для британской Фемиды. Хотя, учитывая накал страстей, для судей это было бы явно безопаснее. Кстати, многие в процессе были удивлены, что, оказывается, судья Верховного суда совершенно открыто может подкалывать своего коллегу – лорда QC, представлявшего истцов: «You say De Keezer, I say De Kaiser» (абсолютно непонятная для российских юристов шутка, связанная с особенностями произношения названия прецедента, но очень и очень много значащая на подобном уровне).
Решение о том, как Британия все-таки будет выходить из ЕС, ожидается в январе. Судьям явно необходим хороший рождественский отдых после подобных страстей. Но уже сейчас многим понятно, что решение будет предельно аргументированным и юридически безупречным, несмотря на миллионы недовольных при любой позиции суда. Потому что британским судьям, по большому счету, абсолютно плевать, что о них подумают правительство, газеты, Евросоюз и общественность. Они отвечают только перед законом, совестью и – для кого это важно – перед богом. Даже если в результате их решения всей Европе придется жить порознь.
Московский Центр Карнеги. 16.12.2016
