Почему Британия за полгода не продвинулась в деле брекзита
Петр Фаворов
Речь сейчас идет уже не о том, выходит ли Британия из Европы, а о том, как именно она выходит. Правительство явно надеется на какой-то брекзит средней жесткости, но для этого необходимо запустить статью 50 Лиссабонского договора без обсуждения в парламенте, а это возможно, только если получится представить такое решение королевской прерогативой.
Пятого декабря в Верховном суде Великобритании началось рассмотрение апелляции, поданной правительством ее величества на ноябрьское судебное решение о процедуре выхода страны из Евросоюза. На первый взгляд эти споры кажутся верхом крючкотворства, но в них затрагиваются основополагающие аспекты существования современной демократии в глобальном мире. Хотя еще интереснее то, что некоторые другие, не менее важные аспекты оказываются вынесенными за скобки конституционной дискуссии.
Королевская прерогатива
Почти полгода спустя после поразившего всех референдума (в те времена западные страны еще были непривычны к серьезным неожиданностям в своей внутренней жизни) воз британского выхода из Европейского союза и ныне там, точнее, так кажется при взгляде на этот воз со стороны. Для пассажиров данного транспортного средства ситуация, однако, изменилась радикально, поскольку за эти месяцы многие взгляды влиятельных групп британского истеблишмента поменялись на прямо противоположные.
Прежде всего это касается отношения лидеров правящей Консервативной партии к разрушавшему ее изнутри уже тридцать с лишним лет европейскому вопросу: раньше они стремились снять его, добившись окончательного решения остаться в ЕС, а теперь – хотя зачастую это те же самые люди – в их среде царит полная убежденность, что самый надежный план – выйти из Европы и забыть эти десятилетия как страшный сон. Если учесть, что рейтинг консерваторов сейчас составляет 44–47% (у лейбористов 29–33%) и это рекорд за многие годы наблюдений, в Британском королевстве что-то явно изменилось. Но воз между тем и в самом деле почти не движется, во всяком случае пока.
В начале октября премьер-министр Тереза Мэй обратилась к съезду Консервативной партии со своей главной на сегодняшний момент речью, в которой она решительно провозгласила курс на создание «полностью независимой, суверенной Британии» и в общих чертах обрисовала путь к этому светлому будущему. До конца марта 2017 года правительство уведомляет Европу о введение в действие статьи 50 Лиссабонского договора (она регулирует выход стран из ЕС), после чего начинаются двухлетние переговоры о деталях будущих отношений Соединенного Королевства и ЕС. После их окончания британский парламент утверждает их итоги и принимает так называемый Великий акт об отмене – довольно поразительный документ, по которому сотни тысяч страниц европейского законодательства разом потеряют в стране силу, но при этом одновременно будут инкорпорированы в законодательство уже как решения парламента. Это делается для того, чтобы в системе британского права одномоментно не образовалось огромной дыры. И только уже потом, никуда не торопясь, в Лондоне начнут разбираться с каждой отдельной экспортированной из Брюсселя нормой.
Однако почти сразу осуществлению этого плана помешал совершенно неожиданный для британского конституционного процесса персонаж: эффектная брюнетка Джина Миллер – родившаяся в Гайане дама с широкими финансовыми возможностями, прежде работавшая в инвестиционном банке, а теперь переквалифицировавшаяся в филантропа и гражданского активиста. Наняв крупную юридическую фирму, она обратилась в Высокий суд Англии с требованием решить, можно ли ввести статью 50 решением правительства, как это собиралась сделать Тереза Мэй, или для этого нужно отдельное голосование в парламенте.
Произведенный этим несложным, казалось бы, вопросом эффект можно сравнить разве что с результатом падения небосвода на земную твердь: с этого момента политический процесс в Англии начал, как никогда, напоминать конгресс историков. Зазвучали слова «пережиток феодализма», «королевская прерогатива» и «со времен казни Карла I» – какой уж тут брекзит.
Вкратце проблема сводится к туманности разделения властей в неписаной конституции: только традиция определяет, что относится к полномочиям парламента, а что вольна решать королева (точнее, правительство, принявшее на себя все властные полномочия монарха, – это и есть королевская прерогатива, из-за которой в большой степени начались обе английские революции XVII века). К примеру, международные отношения – это прерогатива Короны. Английский парламент не ратифицирует и не денонсирует межгосударственные договоры, а только принимает (или не принимает) законы, которые необходимы для введения их норм в действие на территории страны. Лиссабонский и прочие европейские договоры – это именно международные документы, говорят в правительстве, соответственно, для их отмены достаточно решения кабинета. Нет, утверждают сторонники противоположной точки зрения: королевская прерогатива не может распространяться на решения, лишающие англичан каких-либо их прав, а брекзит в итоге приведет к потере таких возможностей, как работа в других странах ЕС или право обращения в Европейский суд.
Вслед за этими аргументами в ход идут новые и новые, все большей юридической утонченности, но для нас сейчас важен результат – Высокий суд встал на сторону Джины Миллер, а не выступившего на процессе ответчиком министра по делам выхода из состава ЕС. На следующий день поддерживающая брекзит газета Daily Mail вышла с заголовком «Враги народа» и портретами трех рассматривавших дело судей, а правительство заявило о том, что подает апелляцию в Верховный суд.
Нужная степень жесткости
Тут возникает закономерный вопрос: а какая разница, кто должен запустить процесс выхода, если у консерваторов в парламенте есть уверенное большинство? Есть два обстоятельства: во-первых, в Палате общин постановление действительно, скорее всего, будет принято без проблем (голоса радикально проевропейских консерваторов будут скомпенсированы голосами антиевропейских или просто уважающих мнение своих избирателей лейбористов), но есть еще и неизбираемая Палата лордов, где противников брекзита явное большинство и которая сможет если не помешать принятию решения, то сильно его оттянуть.
Но куда важнее второе соображение: при полномасштабном обсуждении в парламенте правительству, скорее всего, придется сформулировать какие-то ориентиры для будущих переговоров в ЕС, что, по мнению Терезы Мэй, резко ухудшит стартовые позиции британской делегации. Дело в том, что речь сейчас идет уже не о том, выходит ли Британия из Европы, а о том, как именно она выходит. Две крайние позиции – это жесткий брекзит с закрытыми для трудовых мигрантов границами и торговлей по нормам ВТО и мягкий с открытыми границами и свободным доступом на европейский рынок. Жесткий вариант многих пугает потенциальным ущербом для британской экономики, а мягкий – он же норвежский – на самом деле соединяет худшие аспекты членства и нечленства в ЕС: границы не контролируются, но и никакого влияния на политику ЕС страна не оказывает.
Правительство явно надеется на какой-то брекзит средней жесткости, который соединит определенные ограничения на свободу передвижения восточных европейцев и автономию в заключении международных торговых соглашений с широким доступом британских товаров и услуг на европейские рынки. Проблема тут в том, что европейским правительствам очень не хочется давать вконец обнаглевшим, по их мнению, британцам такие льготы (даже если они в принципе выгодны обеим сторонам), чтобы не поощрять подобные эскапады со стороны других стран. Явиться на настолько непростые переговоры с утвержденным парламентом списком целей, без которых делегация может не возвращаться в Лондон, – это и в самом деле довольно нелепый гол в свои ворота: зачем, спрашивается, европейцам идти в такой ситуации хоть на какие-то уступки Британии?
Внимательный читатель, дочитавший до этого места, наверное, уже изумляется: позвольте, но каким образом нигде в этих рассуждениях не упоминается слово «референдум»? А вот таким: краеугольным камнем неписаной конституции Соединенного Королевства является так называемый парламентский суверенитет – абсолютное верховенство решений Палаты общин над всеми другими, кроме решений будущего состава той же палаты, свободу действий которого парламентарии ограничивать не вправе. Таким образом, любой референдум может иметь только консультативный характер, если парламент, назначая его, не указал обратного, а он в этот раз этого не сделал. Как учил Эдмунд Берк, Англия – это демократия не прямая, а представительная, и с этим нужно мириться.
С другой стороны, Англия – демократия не прямая, а крайне извилистая, и это тоже нужно иметь в виду. Из того, например, что королева юридически по-прежнему может назначить премьер-министром своего фаворита, не следует, что она это может сделать фактически, потому что по традиции эти ее полномочия более не используются. Такой же принцип, вероятно, относится и к проблеме соотношения парламентского суверенитета и решения референдума. Если уж суверенная Палата общин вынесла вопрос на суд прямой демократии, отвергнуть полученный итог она может только юридически, но едва ли фактически: в конце концов, никакого другого источника суверенитета парламента, кроме суверенитета избравшего ее народа, не просматривается.
Кроме всего прочего, последний раз, когда парламентское большинство избиралось большей, чем на недавнем референдуме, долей голосов граждан, был еще в 1931 году – тори получили 55% голосов при явке 76%, тогда как 23 июня сторонники выхода из ЕС собрали 52% при явке 72%. Для сравнения: победоносные результаты консерваторов на всеобщих выборах 2015 года – 37% и 66% соответственно. Особенно забавно смотрятся на этом фоне жалобы противников брекзита на то, какое микроскопическое большинство голосов определило в этот раз итог голосования. Чего уж там «забытые 48%» – не хотите ли поговорить про «забытые 63%»?
Рассмотрение правительственной апелляции в Верховном суде должно закончиться до ближайших выходных – но вне зависимости от принятого решения и саму Британию, и с интересом следящий за ее дрейфом прочь от Европейского континента мир ожидает еще немало неожиданностей. Как бы ни были популярны сейчас заявления о кризисе западных демократий (и что бы я сам ни писал о несоответствии британских институтов текущему моменту), если у этого подходящего к концу удивительного года есть какая-то мораль, то она состоит в следующем: когда демократические механизмы способны так резко менять направление движения государственного корабля, они находятся в таком порядке, которому можно только позавидовать.
Московский Центр Карнеги. 09.12.2016
