Минский процесс. Взгляд из Киева

Дмитрий Джангиров

Последний саммит «Нормандской четверки» 19 октября в Берлине внес определенные изменения в ранее непоколебимую позицию Киева – «сначала контроль над границей, потом – выборы». Теперь официальная украинская позиция звучит так: «сначала безопасность в регионе, потом выборы, затем – контроль над границей». Эта позиция ближе к духу и букве «Комплекса мер по выполнению Минских Соглашений» (далее – «Минск-2»), чем предыдущая.

В данном материале автор исследует условия подписания «Минска-2», нюансы позиции официального Киева относительно выполнения соглашений и динамику переговорного процесса с украинской точки зрения.

На сегодня политическая диспозиция основных участников «Минского процесса» выглядит из Киева следующим образом.

1. Россия является главным бенефициаром Минских Соглашений, ее стратегия – активное отстаивание достигнутого военно-дипломатического успеха, закрепленного «Минском-2»:

• С точки зрения Кремля, главная цель кризиса на Донбассе достигнута, – в ближайшие 20-25 лет Украина не станет членом НАТО и ЕС. Что, в рамках существующих геополитических реалий означает – никогда.
• Главной гарантией невступления является предполагаемый духом «Минска-2» особый статус «Отдельных районов Донецкой и Луганской областей» (далее — ОРДЛО, общепринятая в Украине аббревиатура): де-юре украинская территория под де-факто полным российским протекторатом.
• Выборы в местные органы власти ОРДЛО в рамках Минских Соглашений являются важнейшим шагом к закреплению такого статуса, ибо ведут к появлению легитимной местной власти на неконтролируемой Киевом территории. Причем, эта местная власть с неизбежностью становится равноправным партнером Киева по переговорам, согласно с пунктами 9 и 11 «Минск-2».

2. Запад

• Германия. В случае безрезультатности в 2016 г. «Минского процесса» главным проигравшим в Европе будет Берлин и лично канцлер Меркель, как не справившиеся с очередной внутриевропейской проблемой (предшествующая – финансовый кризис в Греции, последующая – гуманитарный кризис с беженцами). Это неизбежно негативно скажется как на украино-германских отношениях, так и на отношениях Киев — Брюссель, тренд на постепенное охлаждение которых отчетливо заметен уже сегодня. Кроме того, до конца 2016 года у Берлина имеется дополнительный инструмент воздействия на ситуацию – председательство в ОБСЕ.
• Франция. Для Парижа уже сегодня отношения с Россией, несмотря на все осложнения, связанные c ситуацией в Сирии выглядят важнее, нежели солидарная с Киевом позиция по разрешению конфликта на Донбассе. А по сравнению с вполне вероятным уже в следующем году президентом Николя Саркози, Франсуа Олланд выглядит вполне последовательным украинофилом.
• США. Для Вашингтона «украинский вопрос» ушел из числа первоочередных, а, значит, возросла вероятность компромиссов с РФ, в том числе — за счет Украины, даже на фоне ухудшения двусторонних отношений. Победы Дональда Трампа стала для официального Киева «ночным кошмаром», ставшим явью.
• Другие. Позиция таких последовательных «моральных союзников» Украины, как Польша и страны Балтии может быть легко подкорректирована из Вашингтона. Кроме того, для Польши, Венгрии и Румынии существуют политически приемлемые сценарии дальнейшей дезинтеграции Украины. Также, необходимо заметить, что появление в переговорах по Сирии и Ираку предложений по установлению сфер влияния внешних игроков, не совпадающих с государственными границами, создает нежелательный для Украины прецедент.

3. Украина

• Строго говоря, на сегодняшний день продвижение в выполнении «Минска-2», с точки зрения украинской власти, является во многом «игрой с нулевой суммой» между Украиной и Россией. Т.е., по мнению официального Киева, внесение соответствующих изменений в Конституцию и проведение выборов в ОРДЛО станет несомненным успехом Москвы за счет Киева. И, что самое главное, украинская власть справедливо рассматривает попытки буквального выполнения Минска-2 как кратчайший путь к дестабилизации внутриполитической обстановки в стране со стороны национал-радикалов.

"Искусство возможного"

Очевидно, что «Минск-2» стал дипломатическим итогом зимней военной кампании-2015, точно так же, как «Минск-1» зафиксировал итоги летней кампании 2014 г. на Донбассе. С этой точки зрения военно-политический фон Минской встречи в «Нормандском формате» для Украины был близок к «Vae victis!». Слабость позиции Украины определялась следующими факторами:

1. Военные неудачи украинской армии в январе 2015 года. Несомненно, что вся зимняя военная кампания самопровозглашенных республик носила характер «принуждения к миру» (подобно грузинской кампании 2008 г. Российской армии), а удары, направленные на замыкание Дебальцевского котла, были «синхронизированы» с новым всплеском «миротворчества». Ситуацию ёмко охарактеризовал Франсуа Олланд (по результатам московских переговоров лидеров Франции, Германии и России): «Цинизм российского президента объясняется общим раскладом сил. Он знает, что сепаратисты выигрывают войну».
2. Общая слабость украинской армии, неспособной решить задачи, возникшие в ходе зимней кампании.
3. Фактический срыв очередной волны мобилизации. В условиях негативной информации о ситуации на фронте, на призывные пункты, по официальным данным, явились порядка 20% призванных украинцев. В то же время со стороны самопровозглашенных республик была объявлена «добровольная мобилизация» с мощной пропагандистской поддержкой процесса.
4. Неприемлемые масштабы жертв. Нет сомнений в том, что оценка немецкими спецслужбами, сделанная прямо накануне саммита, «вероятного числа погибших» в результате военных действий на Донбассе в 50 тысяч (обнародовано газетой Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung 8 февраля) является сильно завышенной. Но именно такие «утечки» формировали не только общественное, но и экспертное мнение на Западе в пользу «прекращения войны любой ценой».
   Преддефолтное состояние украинской экономики. В дополнение ко всем имевшимся проблемам, как раз накануне визита Керри и дуэта Олланд – Меркель в Киев, НБУ «уронил» гривну практически на 30% и повысил учетную ставку до 19%.

Второй набор факторов, задававших фон Минскому саммиту «Нормандской четверки» в феврале 2015 г., был связан с различием подходов в США и ЕС к реагированию на изменяющуюся военно-политическую ситуацию в Украине. Так, спор о возможных поставках летального оружия в Украину спровоцировал как дискуссию по линии ЕС – США, так и внутриполитические дебаты в США и Европе. Именно категорическое неприятие Берлином и Парижем возможности поставок американского летального оружия Киеву, что, по их мнению, рискует создать угрозу масштабной войны в Европе, подтолкнуло Ангелу Меркель и Франсуа Олланда на миротворческий «блицкриг». В котором их союзником (правда, не вполне последовательным) выступил Белый дом, зачастую игнорируя мнение Конгресса и части Госдепа, выражавших позицию «ястребов».

Три шага к «Минску-2»

После того, как в зимней военной кампании 2015 г. вооруженных сил самопровозглашенных республик при поддержке России против украинской армии наметился явный перевес первых, Западом – при согласии Москвы – был запущен механизм дипломатического урегулирования конфликта, который можно с полным основанием назвать «принуждением к Минску-2». Здесь можно выделить три основных шага.

• Первый. Визит Госсекретаря США Джона Керри в Киев 5 февраля 2015 года.

В Киеве главным публичным посылом Джона Керри была моральная поддержка Киева и … отказ от вступления конфликт с Россией. Причем, буквально, в «одном флаконе»: «Россия продолжает свою агрессию на востоке Украины. Иначе нельзя назвать происходящее. Мы не пытаемся вступить в конфликт с Россией, и никто этого не хочет – ни президент Порошенко, ни Соединенные Штаты, ни европейское сообщество. Речь об этом не идет». И далее: «Мы надеемся, что Россия воспользуется нашей широкой поддержкой в плане того, что есть дипломатическое решение. Мы хотим именно этого». Что касается непубличной части переговоров, то достижение мира на Донбассе было поставлено в качестве политического условия получения Киевом столь необходимой новой кредитной программы МВФ – $17 млрд в течение четырех лет.

• Второй. Визит Франсуа Олланда и Ангелы Меркель в Москву 6 февраля 2015 года.

Во время трехсторонних переговоров лидеров Франции, Германии и России сближение позиций сторон демонстрировали не только нюансы протокола (изначально не запланированные фотографирование в перерыве и совместный ужин по окончании), но и тот факт, что Олланд и Меркель оставили в Москве группу экспертов для обсуждения технических вопросов урегулирования. При этом Владимир Путин представил лидерам Франции и Германии в качестве «ответственного лица» с российской стороны «подсанкционного» Владислава Суркова.

Тот факт, что позиция лидеров ключевых государств Евросоюза постепенно становится ближе к российской, нежели украинской, продемонстрировал Франсуа Олланд, высказавшийся в поддержку «достаточно широкой» автономии для юго-восточных регионов Украины: «Эти люди воевали. Сложно будет заставить их вести обычную жизнь». В то же время, Олланд и Меркель задали тему «переговоров последнего шанса» в Минске, как альтернативы полномасшабной войны, что стало лейтмотивом всей подготовки к саммиту.

• Третий. Позиция Вашингтона.

Важнейшим сигналом, завершившим политическую часть процесса «принуждения к Минску», стала позиция Госдепа, согласно которой предложенный канцлером Германии Ангелой Меркель и президентом Франции Франсуа Олландом мирный план по урегулированию на Украине «в целом соответствует» минским договоренностям. По мнению США в предложениях Меркель и Олланда прописаны «более конкретные детали реализации и время», нежели в минском соглашении. Разумеется, план Олланда – Меркель был намного менее выгодным для Киева, нежели Минские соглашения в сентябре 2014 г., но Белый Дом действовал методом кнута и пряника. Только в данном случае «кнут» предназначался Киеву – мол, необходимо подтвердить свою приверженность Минскими соглашениям, пусть и «расширенными». А «пряник» – Москве: ведь отмена основных санкций привязана именно к выполнению Россией Минских соглашений. Впрочем, все участники процесса прекрасно понимали всю эфемерность и «кнута», и «пряника», что подтвердили и последующие события.

Более «сильным сигналом» всем участникам мирного процесса, но, в первую очередь – для официального Киева, стало заявление Барака Обамы на встрече в Вашингтоне с Ангелой Меркель 9 февраля. Президент США особо подчеркнул, что он пока не принял решения, поставлять или нет Украине оружие, но выразил надежду, что до поставок оружия Вашингтоном Киеву дело не дойдет, и кризис на Украине будет урегулирован дипломатическими методами. При этом г-н Обама подал важный сигнал как «ястребам», так и «голубям», заявив, что правительство США не исходит из той «идеи, что Украина способна нанести поражение российской армии». По его словам, Вашингтон лишь пытается понять, может ли он предоставить Киеву какие-то виды оружия, при помощи которого Украина будет способна «укрепить свою оборону перед лицом агрессии со стороны сепаратистов».

Первый «камень преткновения»

Кроме вышеописанных объективных негативных факторов, ослаблявших позицию Киева на Минских переговорах в феврале 2015 года, был и вполне субъективные моменты, связанные с дипломатической наивностью президента Украины Петра Порошенко и, соответственно, невысоким уровнем компетентности главы украинского МИД Павла Климкина. Прежде всего, речь идет об интерпретации украинской стороной солидарности со стороны Берлина и Парижа, как готовности смотреть на ситуацию глазами официального Киева. Исходя из этого, пунктом, занявшим ровно половину всего времени обсуждения в Минске, стал статус городка Дебальцево – находится ли он в окружении сил самопровозглашенных республик или нет, что определяло линию разграничения противоборствующих сторон.

Петр Порошенко не понял вполне прозрачного намека Франсуа Олланда о том, что, по сведениям французской разведки, Дебальцево находится в окружении, но, мол, этот вопрос относится к компетенции президента Украины. В результате, бои за Дебальцево продолжились и после срока, установленного для начала перемирия, а украинская группировка была вынуждена с потерями выходить из окружения. Но, это не стало поводом для отмены «Минска-2».

Кроме того, из-за приверженности украинской стороны идеологическим, а не четким юридическим определениям, в документе появилась формулировка «Вывод иностранных войск и наемников».

Во-первых, в ситуации, когда Киев заявляет о наличии регулярных российских войск на территории Донбасса, а Москва это отрицает, важна позиция «третей стороны». В рамках Контактной группы такой «третьей стороной» является, разумеется, ОБСЕ. Так вот, мониторинговая миссия ОБСЕ и ранее давала уклончивые формулировки относительно наличия регулярных российских войск, а в день подписания «Минска-2» Генеральный секретарь ОБСЕ Ламберто Заньер на пресс-конференции заявил, что на сегодняшний день невозможно определить, являются ли боевики на Донбассе представителями регулярных частей Российской армии. Т.е., «исполнение» данного пункта мало зависит от точки зрения Киева.

Во-вторых, дефиниция «наемник» является достаточно размытой и не всегда очевидной, – во всяком случае, для той же ОБСЕ. Намного лучше было бы, например, использовать формулировку «все иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории ОРДЛО после 1 марта 2014 года», что позволило бы максимально формализовать процесс определения этой категории через проверку документов, например, со стороны миссии ОБСЕ.

Заблуждения

Малоприемлемый для официального Киева характер «Минска-2» усугубился стратегическими просчетами при планировании развития ситуации. Это, прежде всего, ложный посыл о том, что время играет на Украину. На самом деле, последствия санкций Запада против РФ оказались менее болезненными для российской экономики, нежели это ожидалось изначально в экспертном сообществе, а экономические сложности Украины от «санкционной» войны с Россией – больше, чем прогнозировалось.

Кроме того, в Киеве существовала вполне реальная надежда, что невыполнение «Минска-2» в 2015 г. либо сделает документ ничтожным (ввиду большого количества дат, относящихся к 2015 г.), либо вынудит стороны принять новый документ, – на более благоприятных для Украины условиях, нежели в феврале 2015 года.

Однако, на Парижском саммите «Нормандской четверки» 2 октября 2015 г. принято решение о переносе выполнения «Минска-2» на 2016 г., – год председательства Германии в ОБСЕ, что открывало для Берлина дополнительные возможности влияния на процесс мирного урегулирования на Донбассе.

В результате, встал вопрос о «дорожной карте», определявшей новые сроки и порядок выполнения «Минска-2». Но, только к октябрю 2016 г. появился «черновик» этой «карты», который стороны, к тому же, по-разному интерпретируют…

На сегодня время играет против Украины: затяжки в выполнении украинской части Минских Соглашений становятся поводом для де-факто ползучего ослабления санкционного режима в отношении Москвы. Кроме того, не только в приоритетах Запада и отношениях Запада с Россией урегулирование конфликта на Донбассе уходит из верхней части повестки дня; этот пункт находится уже не на первом месте и в отношениях Запада с Киевом, уступив место вопросам борьбы с коррупцией и реформ.

Победа Дональда Трампа на американских выборах стала шоком для окружения президента Порошенко, в котором были уверены, что после победы Хиллари Клинтон на американских выборах, геополитическая ситуация изменится в пользу Украины. Сейчас, скорее всего, произойдет обратное.

«Одностороннее выполнение»

В самом общем виде вопрос, поставленный Киевом перед западными союзниками (на тот момент) после подписания «Минск-2» выглядел так: если документ подписан в ситуации «Vae victis!», можно ли в отношении его избежать принципа «Pacta sunt servanda!»? Попытку дать позитивный ответ сделала помощник госсекретаря США Виктория Нуланд, предложив, принятый украинским руководством, сценарий «Одностороннего выполнения Киевом Минских Соглашений».

Суть плана была такова: ввиду того, что сепаратисты не полностью соблюдают режим прекращения огня, и это не позволяет считать выполненным 1-й пункт «Минска-2», Киев запускает процесс внесения конституционных изменений без согласования с представителями ОРДЛО. Во внесенных в верховную Раду поправках к Конституции в части децентрализации особый статус Донбасса упоминался только в переходных положениях и в привязке к закону, определяющему этот статус.

Москва и, соответственно, руководство самопровозглашенных республик, протестовали, но Берлин и Париж, поддержали «одностороннее выполнение Минских Соглашений». Правда, ЕС при этом «подстраховался» – летом 2015 г. Венецианская Комиссия сделала разъяснение, что – по мнению юристов Комиссии – особый статус Донбасса становится постоянным с момента принятия поправок к Конституции (несмотря на то, что они указан только в Переходных Положениях) и независимо от наличия закона, устанавливающего этот статус.

Сценарий Нуланд прошел испытание «нулевым чтением» конституционных поправок (направление текста изменений в Конституционный Суд) и «первым чтением», во время которого произошли ожесточенные столкновения под ВР, в ходе которых взрывом гранаты, брошенной национал-радикалом, был убит один национальный гвардеец и трое ранено. Однако затем выяснилось, что президент Петр Порошенко и его команда не способны обеспечить во втором чтении требуемые Конституцией 300 голосов. Напомним, что согласно украинской Конституции, поправки в Основной Закон принимаются на двух последовательных сессиях Верховной Рады. Голосование же поправок во втором чтении было перенесено изменением Закона о регламенте ВР, что сложно назвать юридически «чистым» выходом из ситуации. В то же время, теоретически, такое решение позволяет вернуться к голосованию поправок к Конституции в любой момент, что оставляет Киеву определенное пространство для маневра.

«Заморозка» конституционного процесса сорвала сценарий Виктории Нуланд, и она перешла в новый формат консультаций «Нуланд – Сурков», де-факто – через голову Киева. При этом Киев, по информации лиц, участвующих со стороны Украины в переговорном процессе, не имеет полной информации о результатах этих консультаций…

На публичном уровне четким сигналом, зафиксировавшим охлаждение отношений Вашингтона к Киеву, стала ситуация на Генеральной Ассамблее ООН 28 – 29 сентября 2016 г.: Барак Обама не провел ожидаемую (и, даже, анонсированную на Украине) официальную встречу с Петром Порошенко ДО переговоров с Владимиром Путиным, что, даже при 10-минутном формате, было бы достаточно красноречивым и позитивным для Киева дипломатическим жестом. Неформальное общение «на ногах» в кулуарах Генассамблеи ПОСЛЕ переговоров с Владимиром Путиным – не менее красноречивый дипломатический жест, только уже без позитива…

Провал украинской стороной американского плана «одностороннего исполнения Минских Соглашений» окончательно вернул мирный процесс в колею «буквы и духа» «Минска-2», что изначально представлялось украинской стороной «большим злом». Теперь же остается только ожидать, кто станет куратором украинской темы в новой администрации Дональда Трампа, насколько приоритетной будет для нее эта тема, что будет происходить в Европе, ошарашенной американскими новостями, и как будут развиваться отношения Путина и Трампа, которым их оппоненты приписывали чуть ли не духовную связь.

Россия в глобальной политике. 15.11.2016