Евразийская брешь: кто выиграл от вступления Киргизии в ЕАЭС

Иван Зуенко

Сложности с принятием единого Таможенного кодекса ЕАЭС неудивительны. Во многом это следствие вступления Киргизии в ЕАЭС, от которого больше всего выиграли экспортеры китайских товаров в Россию. Для них административных барьеров стало меньше, а маршрутов для контрабанды – больше. В числе главных проигравших – российский бюджет, который рискует недосчитаться около $340 млн в год.

Проблемы с принятием Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ЕАЭС), которые стали очевидны 27 октября, когда премьеры стран-участниц не смогли согласовать документ, кажутся удивительными лишь на первый взгляд. Истоки основных разногласий восходят к 12 августа 2015 года, когда к союзу присоединилась Киргизия и на киргизской границе с Казахстаном отменили таможенной контроль. В результате граница между Китаем и странами ЕАЭС перевалила за шесть тысяч километров.

После ее пересечения для товара, направляющегося на российский рынок, больше нет никаких таможенных заслонов, а для грузов, идущих в Европу, остается только рубеж между ЕАЭС и Евросоюзом на границе Белоруссии и Польши. Появление нового киргизского окна в это единое таможенное пространство, столь привлекательное для отправителей грузов из Азии в Европу, вызвало цепную реакцию перераспределения грузопотоков между Китаем и странами ЕАЭС, чреватую серьезными последствиями.

Сбывшиеся опасения

Перед вступлением Киргизии в ЕАЭС там подробно обсуждали и положительные, и отрицательные стороны такого решения. Среди минусов называли повышение цен на потребительские товары из-за роста таможенного тарифа. В числе плюсов – то, что вступление в союз откроет доступ для киргизских товаров на более чем 160-миллионный рынок ЕАЭС, даст вторую жизнь рынку «Дордой» и облегчит условия пребывания трудовых мигрантов в России и Казахстане.

В России публичного обсуждения возможных плюсов и минусов от вступления Киргизии практически не было – в постсоветской интеграции у нас обычно ценят прежде всего геополитическую сторону. Другое дело – остальные партнеры по ЕАЭС. В Казахстане в первую очередь видели угрозы – опасались потока дешевых китайских товаров, реэкспортируемых через Киргизию, тревожились из-за ввоза более дешевой киргизской сельскохозяйственной и текстильной продукции.

Первые месяцы после снятия таможенного контроля разочаровали и Бишкек, и Астану. Как и ожидалось, из-за повышения единых ввозных пошлин в Киргизии подорожали импортные товары – прежде всего китайская одежда, а также ткани для местного швейного производства. Из-за экономического кризиса в России и Казахстане ожидаемого роста количества клиентов рынка «Дордой» не произошло. После девальвации тенге жители из приграничных районов Киргизии ринулись в соседнюю страну за продуктами и бензином, что для киргизского бюджета означало потерю привычных доходов от таможенных пошлин.

В Казахстане снятие таможенного контроля между двумя странами привело к тому, что значительная доля китайских товаров (прежде всего одежда и обувь), которая несколько лет подряд ввозилась через пункты пропуска на китайско-казахстанской границе, сейчас стала идти через Киргизию. По данным forbes.kz, если в первом полугодии 2015 года объем транзитных грузов из Китая в Киргизию составил 780 тонн, то за тот же период в 2016 году (уже после вступления республики в ЕАЭС) – 40,5 тысячи тонн, то есть вырос в 52 раза. В известном смысле страны вернулись к ситуации, которая наблюдалась до образования в 2011 году единого таможенного пространства между Россией, Белоруссией и Казахстаном. До 2011 года именно Киргизия была главным транзитным хабом, через который на рынки стран СНГ шел китайский ширпотреб.

Как и пять лет назад, главная причина, по которой транзит идет через Киргизию, – это высокий уровень коррупции среди местных чиновников и силовиков, благодаря которому значительная часть грузов ввозится контрабандой. Только если раньше на пути груза возникало еще несколько таможенных и пограничных барьеров, то сейчас контрабандно ввезенный китайский груз получает зеленый свет по всей территории ЕАЭС.

Что это значит для России

Эти последствия касаются ввоза товаров автомобильным транспортом и актуальны и для российского рынка. На фоне того, что Бишкек никак не может договориться с Пекином о маршруте, размере колеи и финансировании железной дороги из Кашгара в Ошскую область, Казахстан активно совершенствует собственную железнодорожную сеть, превращаясь в ключевое звено всей трансконтинентальной логистики на евразийском пространстве.

Пекин наращивает железнодорожные перевозки по маршрутам Экономического пояса Шелкового пути, даже несмотря на их убыточность, поэтому свой кусок транзита китайских товаров у Казахстана в любом случае останется. Неизменным остается и положение России, через западные регионы которой в конечном итоге идут транзитные китайские грузы. В те же регионы направляется и большая часть товаров, предназначенных для российского рынка, но ввозимых через Казахстан и Киргизию.

Для понимания масштабов грузопотоков: объемы ввоза китайской одежды и обуви в две центральноазиатские республики с общим населением 23,5 млн человек сравнимы с объемами ввоза этих же товаров в Россию, несмотря на то что население России в шесть раз больше. По итогам первого полугодия 2016 года, по данным китайской таможни, в Казахстан и Киргизию было экспортировано китайской одежды и обуви на сумму $2,58 млрд (в Киргизию – $1,45 млрд; в Казахстан – $1,13 млрд), а в Россию – $2,73 млрд. Понятно, что львиная доля товаров предназначена для российского рынка, а через Казахстан и Киргизию ввозится частично из-за удобства логистических маршрутов, но в основном из-за того, что ввезти груз по серым схемам здесь намного проще, чем на российско-китайской границе.

Эти товары в основном ввозят без уплаты пошлин (на это указывает разница в таможенной статистике Китая и стран-импортеров), из-за чего консолидированный бюджет стран ЕЭАС только в 2016 кризисном году может недосчитаться не менее $400 млн. Большая часть этих денег могла поступить в бюджет России ($341 млн, или 85,32%). Если раньше, в тучные годы, такая сумма не выглядела значительной, то сейчас эти деньги явно нелишние. Фактически это та сумма, в которую обходится российскому бюджету наличие более удобных для контрабандистов границ между Китаем и партнерами по ЕАЭС.

Что это значит для ЕАЭС

Впрочем, для самого Евразийского экономического союза проблема заключается не столько во внешних, сколько во внутренних границах союза. В России хорошо известны проблемы, возникающие на границе с Белоруссией, которая, участвуя в ЕАЭС, не связана санкционными ограничениями в отношении европейских товаров. Не менее важны и те противоречия, которые проявились на границе Киргизии и Казахстана за год, прошедший после вступления Киргизии в ЕАЭС.

Чтобы минимизировать ущерб от свободного доступа товаров на рынки друг друга, обе страны вводят дополнительные меры и усиливают контроль за пересекающими границу грузами. По сути, между Казахстаном и Киргизией началась торговая война под лозунгами протекционизма. Ввели ограничения на перевозку товаров физлицами, появилась процедура заполнения транспортно-таможенных накладных, начали формировать автокараваны, которые идут по территории Казахстана с сопровождением от киргизской до российской границы. Все это вполне объяснимо с точки зрения локальных интересов, но вообще-то перечеркивает саму идею свободного движения товаров и ставит под сомнение дальнейшее развитие ЕАЭС.

Партнеры по союзу, хоть и говорят о евразийской интеграции, на практике стремятся по максимуму сохранить полномочия по регулированию в различных сферах (прежде всего в торговле) и противятся их передаче на наднациональный уровень. Типичный пример – процесс согласования нового Таможенного кодекса ЕАЭС. Одна из причин проволочек – требование Казахстана разрешить странам-участницам самостоятельно устанавливать более либеральные или, наоборот, более жесткие требования к процессу оформления ввозимых товаров. Таможенный кодекс с такими установками противоречил бы целям развития интеграционного союза и мог бы привести к фактическому восстановлению барьеров на пути свободного движения товаров и услуг между странами.

Хотя в прошлом году ЕАЭС расширился с трех до пяти участников, успех этот чисто декоративный. В реальности союз испытывает серьезный кризис, связанный с желанием местных бюрократий восстановить контроль над регулированием и доступом к административной ренте. При этом настроенные против ЕАЭС скептики часто забывают о тех выгодах, которые дает им этот союз. Например, привлекательность Казахстана и Киргизии как хабов для трансконтинентального транзита китайских грузов возросла именно после появления единого таможенного пространства, объединяющего их и территорию России.

Опыт вступления в ЕАЭС Киргизии показывает: пока между странами сохраняется существенная разница в уровне экономического развития и качестве госуправления, сложно говорить о многосторонней интеграции и надеяться избежать рисков. В результате реальной альтернативой становятся двухсторонние соглашения. По этому пути уже идут Москва и Пекин, хотя и тут соображения политической целесообразности, похоже, превалируют над прагматичным экономическим подходом.

Московский центр Карнеги. 01.11.2016